地方財政危機と公務労働の展望

(講演：2001年7月2日　広島県職員労働組合自治研集会　於：広島市鯉城会館）

公務労働の展望（その2）

分権改革　その基本は法律の解釈権が県に与えられたことである
　ここで次の分権の議論に入っていきます。昨年の4月から分権一括法が施行され，皆さんの職場でもいろいろ変化があると思います。滋賀県の課長研修とか福井県の市町村課の市町村助役研修とか，いくつかのところでお話ししてきたことですが，実はこの分権改革の核心のところが地方公務員によく伝わっていないように思えるのです。
どういう点かと言うと，機関委任事務が廃止された意味は，法律に基づく仕事になったということです。これによって，法解釈の権限は県や市町村に付与されることになった。これが，実は分権改革の中心部分です。

解釈の前提　行政目的の把握
　昨日政策評価の研究会で話をしましたが，政策評価する一番の基準は何かと言うと，それぞれの行政が持っている行政目的なんです。これをどういう風に我々が把握するか，行政目的に照らしてそれぞれの行政がどの程度県民に役立っているか，行政目的がどの程度実現できているか，これが基準です。
　その場合の行政目的というのは，法律に基づいています。つまり法律の第1条で書いていることですね。これを我々はほとんど読み飛ばしております。当たり前です。訓示規定だと。しかしそうではなくて，法律を生かすために目的をとらえ直す責任が我々にはある。そういう点では，最近の法律は，この行政目的が練られてきています。
　私は，大学では生活福祉をやっていて，中心は介護保険制度です。介護保険法は非常に良くできた法律で，第1条と第2条に介護保険制度の目的が割と簡潔に書いてあります。それは何かと言うと，「介護を必要とする状態になった場合も日常生活を自立して行えるように，それも居宅において自立した生活が行えるように支援すること」が介護保険法の目的です。そこにはキーワードがいくつかあります。まず，日常生活。次に自立支援。そして居宅において。この3つがキーワードです。これを実現するために介護保険制度は運用しないといけない。

介護保険事業計画の場合　レスパイトケアの検討
　例えば，大和郡山市というところで介護保険事業計画策定委員会の委員長をしていますが，3ヶ月に1回程度モニターをやっています。その中で問題になっているのは，在宅サービスの利用度が低いということです。これは全国的傾向です。広島県はどうでしょうか。多分20数％ではないでしょうか。なぜ低いか。いろいろな条件がありますが，一つ大きいのは，在宅を支える仕組みができていないことです。施設から帰ってくるための物理的な場所も人間関係もない。そこで居宅には戻れない。居宅支援するためには，家族の介護が必要ですがその家族がもたない。「やっぱり施設にお願いしたい」とこうなりまして，結局家族が介護するという仕組みができていませんから施設への傾斜が強まってくる。そういう在宅で介護する家族を支援する仕組みが無いのです。
　最近オーストラリアやアメリカでは，レスパイトケアというものが展開されています。これは，介護している家族を休息させるケアです。家族をケアする訳です。日本の場合は，それがはっきりしていない。あることはあるんです。ショートステイなど。しかし，ショートステイはその位置付けがはっきりしていません。レスパイトケアのような家族の支援が大切なのはわかっているのですが，それがはっきりしていない。
それをどうやって作るかというのを大和郡山市で議論しています。国の制度は，はっきりしていないのですが，大和郡山市では何か作ろうと。国の制度でもお金を支給するというのがありますが，それでは意味がない。そうではなくて，くたびれている家族を具体的に支援する仕組みを作らないといけない。それは，介護保険ではなくて、その外側に作らないといけない。一般財源を投入しないといけない。
なぜ，そういう議論が可能かというと，介護保険法の目的がはっきりしているからです。

法律を読みぬく　そして相談
　最近では，そういう風に法律の目的がはっきりしてきています。よく我々はそこを読み飛ばしていますが，改めてそれぞれの担当している事務の法律を良く読み抜いていただきたい。この法律が何を実現しようとしているのか。基本的には，法律の目的は，国民の生活をより良くするためのものになっています。そういう脈略の中で読み抜いて行く必要がある。
そういう法律の解釈権が都道府県に付与されたのが分権改革の最大のポイントなんです。逆に言うと，勤労者・住民の生活をより良くするために，この法律をいかに生かすか，そういう風に法律を読む責任が皆さんのところに来ているということです。
昨年の4月以前は，法律の解釈については，所管省庁があって，有権的解釈があった。したがって，法律の解釈は国の本庁にお伺いをたてれば，行政実例が来て，局長か課長が答えると言うことになっていましたね。
今でもそれをやっても良いのですが，ただ法律的には意味がありません。これは，単なる相談です。どんどん相談することは良いのですが，国の局長の解釈をもって，市民に説明することはできません。
つまり，局長通知の法的効力は無いわけです。ではどうするか。広島県の担当部局としてはこう解釈すると市民に示さなければならない。その時に国がこう言っているというのは付けても良いと思う。でも，解釈の責任は広島県の担当部局の課長がとることになるでしょう。
分権改革で，地方の仕事が増えたか減ったかという議論がありますが，そういう点では解釈権という非常に重たいものが来たと言えるでしょう。そのことを幸いなことに県民はまだ知らないし，業者も知らないので，そこはかとなく日常生活が流れているだけ。しかし，裁判になったら勝てませんよ。
分権改革とは，そういうことですよね。法律を読んでいくためには，勉強しなくてはなりません。関連文献も読んで，分析する中で，ここはこうだと言わなくてはなりません。それが一番の問題です。

自治事務と法定受託事務
　もう一つ。皆さんのところでやっている仕事ですが，これは性格から言うとどういう事務でしょうか。機関委任事務がなくなり，自治事務と法定受託事務しかなくなった。どちらでしょう。まず，自治事務になっていると思っていただいた方が良いでしょう。法定受託事務には経由事務とか形式的なものが多いのです。
例えば，生活保護法にかかる事務などは法定受託事務です。ところが，分権推進委員会で四分の三ぐらいの時間を費やして，生活保護は自治事務であるという意見と法定受託事務であるという意見が攻めぎ合いをしました。最終的には，法定受託事務に整理されたのですが，推進委員会の議論としては自治事務であるという意見が優勢だったのです。
そういう意味では，それぞれがやっている仕事が自治事務か法定受託事務か，法定受託事務でも国との関与のあり方がどういうものか，知る必要があります。

指導の廃止と通達の失効
　また，法律の解釈権が国から県や市町村に委ねられたわけですが，それに伴って「指導」という言葉が消えました。今，国のほうがナーバスになっていて，指導という文字がすべての文書から消えています。業者を指導するということはありますが，国と県との間で指導ということは，基本的には無いのです。残っているとしたら，それは改正し忘れているに過ぎません。
　自治省（今は総務省）に財政指導課という課がありました。今年の1月からは，統計調査課になりました。
　枚方市で，公共事業の関連でPFI事業でホテルを建てようということでやっていますが，総務省から電話があって，「そのことで，こちらも整理したことがあるので，そちらに行って相談させてください」と。今までは，指導ということで，こちらにお越しくださいと言うところでした。しかし，今はそちらに行かせてくださいと言うことです。それから，延々3日ぐらい議論しました。基本は，指導ではなくて相談です。
　相談は，大いにやってもらって良いのです。ただし，相談する場合はこっちに材料がないとね。根拠が無いと相談もできない。

県と市町村の関係も指導なし
　県と市町村の間にも同じことが言えます。県は市町村を指導できません。そのことを知っていますか。そうでなければ，変わってもらわなくてはなりません。やっぱり，相談してもらわないと。県と市町村の関係も，指導の関係はありません。平等の関係です。もし，そういう要綱等があれば変えなくてはいけない。
　どうですか。そういう点では分権改革は，ものすごい変化なんです。
　広島県の「県政中期ビジョン」の中にパートナーシップという言葉があるようですが，私は実は大賛成なのです。行政と事業者と県民の間のパートナーシップをぜひ実現したい。その場合には指導関係はないわけですからね。指導関係のあるところにパートナーシップはありっこないのです。県と市町村のパートナーシップに指導を持ち込んだら，どうなるか。反発くっておしゃかになるだけ。
　しかし，市町村の方にも問題がある。「ご指導ください」と，こう言ってくる。山のように言ってくるわけです。それに対してクールに，「そういうことではなくて，相談させてください」と言わなければならない。
　上下関係というのは，下のほうの意識から作られて行くわけですから，そういう意味では，意識改革なのです。市町村役場から言われると，やっぱり指導かと思うかもしれないけれど，それはやめてもらって相談すると。できれば現地に行って相談するのがよろしいと思います。意識改革ですから，10年から15年かかると思います。
　業者を指導するのは，許認可権がありますし，当然きっちりとした指導をしてほしい。特に介護保険なんかはそうです。新しく福祉産業に入ってきた業者に，適正なサービス水準を維持してもらうためには，きっちりした指導は必要ですから。それと県・市町村関係を混同してもらうと困ります。

解釈の根拠は住民のニーズである
　もう一つの問題は，法律を解釈する前提は何かということです。つまり，この法律が県民のためにどうやって解釈・運用したら役立つだろうか，そう考える時に前提となるのは，私たちの考えもありますが，やはり住民ニーズです。これを把握しなければなりません。今までは補助金が付いて来ている仕事，あるいは通達で来ている仕事だから動かざるを得ない，こういう構造をしていました。しかし，これからは，この通達とか補助金は良いのかを考え，不必要なものは断らないといけない。では，必要もしくは不必要はどこで判断するのか。これは，地域が必要とするか，地域の誰がどのように必要とするかを，把握した上で判断しないといけない。それは，多分皆さんやっていらっしゃる。上から来た仕事と，地域ニーズとのマッチングで苦労していると思いますが，昨年4月以降は，地域ニーズをどのくらい捉えているかによって，変わってきています。そういう点では，改めて調査が必要になっている。ニーズ調査，意識調査，あるいはヒアリングでもいい。

調査から政策へ
　私が地方自治総合研究所に入ったのは，1973年秋でした。25〜26年自治体現場を，ちょっと外側から見てきました。都道府県にしても，市町村にしてもそうですが，ニーズ調査に基づいて，住民の意向を実現するための，政策を組み立てるのが不得手です。調査をするとなると，コンサルタントでやっちゃう。コンサルに予算を付けて，きれいな報告書ができあがって，それが予算消化になり，調査したことになる。しかし，そうではありません。たくさんのいい調査がありますが，それが職場の中で共有化されているか，議論されているかが実は大切なんです。担当者は忙しくて，それぞれタコツボになっているから，横の書類なんか読みません。それでは困る。調査をやったら，その結果について，共通の認識をどう作っていくか，どのくらい議論ができているかということが，非常に重要です。みんなでイメージを創ること。それができていないと，バラバラの行政のままで，利用者の側は面食らうことになる。

実態調査から始まる介護保険
　介護保険制度はたいへんおもしろい。これはもともとは，1993年に，地方老人福祉計画の策定が，県と市町村に義務付けられた。広島県でも老人福祉計画が，できています。その前提は，市町村が作った老人福祉計画です。市町村が作ったこの計画は，制度の建前としては，まず高齢者の実態調査をやり，その次に意向調査をやる。その上で，いったいどの程度の福祉ニーズがあるかを測定し，計画としてまとめたものでした。それをまじめにやったところは，今たいへんおもしろい町になっている。私のいる奈良県では，それがうまく行っておりません。県が全部指導したものですから，どこも同じような計画になっています。本当のニーズ調査に，なっていないのです。コンサルも三つか四つしか入っていないのではないでしょうか。同じような文書がどんどん出てくる。惨たんたるものです。今，それを少しずつ変えつつありますけれども。
　調査活動をどうするか。コンサルも大いに使っていただきたいが，担当者も一部は実際にやってみる。コンサルの調査を，きちんと評価できる職員でないといけない。言われるままでは困る。「自治事務はニーズの把握から」，これができているかどうかです。

労働行政も自治事務として
　労働行政は，昨年4月以降，大きな変化がありました。県から労働行政が，ほとんど消えるような状況になっている。しかし，県の雇用・労働行政はなくなったのかというと，そうではない。実は自治事務として，かなり大きなものが，残っている。雇用開発法という法律に基づいて，国の雇用・労働行政と足並みをそろえ，協力し合って，自治事務として，県も雇用・労働行政をやっていく。統計を含め，まず情報の共有化が必要。どのようにニーズを捉えるか，調査も必要。

津山圏域雇用労働センター
　これは岡山県の話ですが，岡山はわりと早く，地方振興局を作りました。岡山県にそれができたころ，津山を中心に15市町村でモデル定住圏の指定を受けました。これは国土庁の指定でした。何をやったかというと，津山圏域雇用労働センターという仕組みをを作ったわけです。これは当時でも自治事務なんです。法律の根拠はありません。根拠があるとすると，職安法の第11条です。これは今は改正されて，少し使いにくくなっていますが，当時のこの条文は，市町村長の経由事務を規程していました。
　職安は津山広域圏に2ヵ所あり，15市町村をカバーしていますが，住民からすれば非常に遠い。そこで，市町村は職安に求職情報を伝える義務がある。これは市町村長への機関委任事務だ。それを拡大解釈して，求人情報を住民に提供する義務もある。それをどうつなげていくかということで，最初にやったのが，調査でした。住民がどういう職場を求めているかという，調査をやりました。けっこうお金をかけてやりました。

高校生の意識調査から
　特に高校生の意識調査をやりました。当時津山市内には高校が，四つありました。津山工業高校などの2年生の調査をしたら，4割の子が津山に残りたい，6割の子は大阪とか東京に出たいということでした。それで，津山の担当者たちは，4割の子に職場を確保するのが行政の責務だと，問題を立てました。そこで，津山広域圏のスローガンは「就労なくして，定住なし」。これは政策目標です。それに伴って事業目標が出てくる。まず，Uターンの確保。4割の子が地元で就職したい。しかし職場がないから，大阪とかに出ていっている。その中には，Uターン希望者がいる。だけどそれが，つかめていない。津山市の課長や部長や助役のところへ，就職先はないかと，議員を介して，親が頼んでくる。履歴書を持ってくる。希望者の把握のために，それを見ながら夜の8時すぎに，「お父さんがこう言ってきているけど，あなたは帰る気があるのか」と，彼らに電話をしました。Uターン希望は，親の方が強くて，子どもはそうでもなかったりするから，希望者に当たる率は高くない。しかし，中にはぜひ帰りたいという人もいる。そこから仕事が始まる。

雇用のマッチングのために必要なこと
　津山には工業団地があり，そこの会社回りをして，どういう人材を求めているのか情報を集め，Uターン希望と求人希望とのマッチングをしていった。今のハローワークはそれができない。仕事が忙しすぎて，カウンターの向こう側にしかいられない。地域における雇用のマッチングというのは，このように行うべきであって，統計数字を集めるだけでは，どうしようもない。政策目標を実現するためには，そこが重要です。政策をきちんと立てたうえで，事業目標を立て，それを実現するための仕組みを作る。津山広域圏雇用労働センターは4億円で作った。そのうち2億円は津山市が出しました。1億4千万円は1千万ずつ残りの14町村が出して，あとの6千万円は岡山県が出しました。これは単独事業です。その建物には雇用労働センターとシルバー人材センターが入って，そこの前には労基署とかを誘致したので，その近辺に雇用労働行政の機関が集中しています。ソフトの面と同時にハード面でも，拠点を作った。津山市のホームページを見ると，雇用労働センターのページがあります。そこには職安の協力を得て，圏域の求人情報が載っています。ただ，今は一時期の勢いがなくなっているように思います。
　繰り返しになりますがこの雇用労働センターはあくまで自治事務なんです。職安法第11条を生かしただけです。もともとの根っこは「雇用なくして，定住なし」。政策目標をきちんと堅持し，政策化していった。ニーズの把握から始まった。最初は高校生の意識調査から始まったんです。

ニーズを整理し組み立てる基準を住民に投げかける
　意識調査というのは，技術的にもいろいろ開発しなくてはいけない。的確にニーズを把握していく必要がある。そして，ニーズ把握といっても，ニーズは様々。そういう多様な地域住民のニーズの中で，それらを整理し，組み立て直さないといけない。ニーズの束を整理しないといけない。では，そのための基準は何か。住民にとって，地域にとって，どういう将来を作るかという，将来像に従ってということだろう。そこで，地域の将来像を作っていくための組織が必要。その意味で住民参加という構図を作っていく必要がある。もちろん皆さん方が，議論しながら，整理していくことが絶対に必要。誰かが打ち出していかないと，反応はないし，リアクションもない。誰かが責任を持って，打ち出していき，それを受けた地域住民が，自分たち自身で，考えていくという仕組みを作らないといけない。この点がポイントです。

住民主体の地域づくりとパートナーシップ
　これからの時代は，住民が主体の地域作り。これまでなかなか，それができなかった。これをやっていかなくてはならないが，平たく言うと，お金がない。人も張りつけられない。地域住民は自分でやっていかなくちゃならない。何でも行政でというのは無理。広島県もお金が無い。借金返しのためにキュウキュウ。職員もみんな忙しい。だから住民が自分でせえということになる。言い方は変ですけど，事実そうです。
　なぜ今パートナーシップの時代かというと，従来は公共の仕事は行政がやると，行政自身思っていたし，住民も思っていた。しかし，財政がもたない。もちろん税金の負担率を5割，6割にすることができれば，少し事情が変わってくるかもしれない。スウェーデンのように8割ということになれば，事情は変わってきます。ほとんど公務労働でやれるでしょう。でも，それがいいのかどうかは，別の問題ですし，日本がそこまで行くかというと，行きそうもない。日本の場合は公私ミックス。公私をミックスして，公共サービスを担っていく時代になってきたのではないか。それがパートナーシップです。（つづく）