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地方財政危機と公務労働の展望

(講演:2001年7月2日 広島県職員労働組合自治研集会 於:広島市鯉城会館)


公務労働の展望(その1)
租税収入の減と減らない歳出 国も地方も借金で 昨年からは短期市場で
赤字地方債の発行 政権党のばらまきとしての交付税としての性格も
欠けている国の責任論 国の責任による歳出の抑制プライマリーバランスの回復
自主課税について 地方債の自由化
地方債現在高倍率公債費比率誰が起債をコントロールするか 議会か
市場に任せるには 住民投票によるコントロールも 経常収支比率について
公債費が重圧に 補正予算に付き合ってきた県

公務労働の展望(その2)
分権改革 その基本は法律の解釈権が与えられたことである
解釈の前提 行政目的の把握 介護保険事業の場合 レスパイトケア 法律を読みぬく
そして相談 自治事務と法定受託事務 指導の廃止と通達の失効
県と市町村の間にも指導なし 解釈の根拠は住民のニーズである
調査から政策へ 実態調査から始まる介護保険 労働行政も自治事務として
津山圏域雇用労働センター高校生の意識調査から
雇用のマッチングのために必要なこと
ニーズを整理し組み立てる基準を住民に投げかける
住民主体の地域づくりとパートナーシップ

公務労働の展望(その3)
欧米でも福祉国家から福祉社会へ 福祉国家を標榜したことがない日本という国
市民社会をつくること 自由な個人の自由な連合 アソシエーションをつくる
コミュニティを再編成するということ スーパイバイザー、調整役としての行政
ネットワーク型の組織とは 京都市上京区春日学区の場合 北九州市も
公務労働は公務員の仕事か NPOの専門性を生かせる行政の専門性
変化する公務労働課税の自主権と説明責任 憲法代8章についても考える
都道府県の将来像を
チャレンジを受ける都道府県 立法主体としての鍛錬を 変化の時代を生きる

公務労働の展望(その一)

租税収入の減と減らない歳出
 竹中経済構造改革審議会の中心課題は,地方交付税の減額です。塩川大臣は,1兆円の減額と言っています。私は,来年度の地方交付税の1兆円の減額は,8割から9割ありうると思っています。今年度の地方交付税総額は20兆円で,1兆円はその5%にあたります。交付税の5%の削減は,大いにありうる。この参議院選挙で自民党が圧勝ということになると,この議論はすぐ具体化すると思いますね。
 私は,交付税の減額は,やむをえないと思います。我々は,それを前提に考えないといけない。つまり,今の地方財政がぶつかっている問題は,歳入と歳出があっていないわけです。歳入は,基本的には地方税収ですけども,地方税収は景気の低迷と減税政策の連続した実行によって,非常に収縮しています。多分先進資本主義諸国,OECD25カ国ぐらいありますが,その内で,国民所得に対して税収の比率が一番小さい国は,日本じゃないでしょうか。日本は,バブル経済が崩壊する中で,次から次に減税を行ってきました。その結果が,こういう形になっています。しかし,歳出は減らないわけです。当然そこに歳入と歳出のアンバランスが生じます。

国も地方も借金で
 それをどうするかというと,借金で埋めているわけですね。幸いなことに借金する相手はいます。つまり,これは国民の預金から借りているわけだ。郵便貯金とか年金の財源から借りています。だから,借金をする能力はまだあるわけです。
 国の方では,国債です。国債にも,建設国債といわゆる赤字国債と特例国債がありますが,この二つをまあ使い倒している。
 地方財政も同様に借金です。今年度の地方交付税は,20兆円あります。20兆円の内,いわゆる交付税というのは国税5税の一定割合なんです。国税5税という税があるわけではなくて,国税の所得税と酒税の32%,法人税の35.8%,消費税の28.5%,さらに国税のたばこ税の25%,これが地方交付税の原資です。
 これは,法定の交付税額なんですね。これは,国の歳入予算が決まると自動的に決まります。この法定の交付税は,今年度15兆円しかありません。残りの5兆円はどうしているかと言うと,あれこれかき集めていますが,基本的には借入金でまかなっています。
 一番大きな借入先は,一昨年までは大蔵省の資金運用部でした。そこは,先ほど触れたように郵便貯金と年金の財源を運用しているところです。

昨年からは短期市場から
 ところが,昨年度からそれは変わりまして,今は短期市場で借りています。つまり,市中のインターバンク市場というのがありますが,そこから短期借入(1年未満)をする。つまり,地方交付税20兆円のうち4兆円ぐらいは,銀行間取引によって調達しているんですね(1兆円は別にある)。現在は金利低いですから,利子払いの負担は少ないのですが,交付税の四分の一ぐらいは,借入金でできているわけです。
 広島県の97年度の地方交付税は,一人あたり72,000円程度もらっていますが,その内ほぼ4分の1は借入金でできているわけです。ところが,もらっている方は,交付税としてもらっていますので,借入金でできているということが見えない。問題は,借入金については,利子を払わなくてはならない。借入金があればあるほど,将来の交付税財源を先食いしていることになります。

赤字地方債の発行
 今年度,赤字地方債が新しく発行することができるようになりました。実は,こうした借入金を表に出したわけです。つまり,これまでは交付税が借入金でできている事が見えなかった。と言うのは,交付税特別会計で借りるので,各都道府県が借りてないわけですね。そこで,実際借金はこれだけあるんだぞ言うわけで,赤字地方債という形で交付税の借入金を振替えたんですね。それぞれが借金すると。
 いずれにしても,地方財政も基本的には死に体でなんですね。こういう交付税の4分の1ぐらいが借入金でできている構造は,実はもう93年度から9年間続いてきています。現在国・地方で666兆円の借入金がありますが,地方交付税特別会計の借入金が34兆円ぐらいあります。これは,返していかなければならない。

政権党のばらまきとしての交付税という性格も
 元の話に戻りますが,交付税の法定の割合は15兆円ぐらいしかない。本来こうした赤字財政は,交付税率の引き上げか地方税の税率を引き上げるという形で行うべきだが,それができないのでこうなっている。
 我々財政学者も,交付税が身の丈にあってないのではないかという問題点があって,今のまま行くと借金は増えていくばかりなので,どうにかしないと将来的には全体が倒れると考えています。本来であれば,今年度も減額してしかるべきと思いますが,結果的には今年度は昨年度と比べて5%くらい伸びている。これは,基本的に言うと,自民党のばらまき政治です。負担の先送りという形でやってきて,その結果です。

欠けている国の責任論
 一昨日(6月30日)の生放送で,竹中平蔵とか塩川さんとか出て3時間ぐらいやっていました。交付税の議論になり,鳥取県知事がきちんと言っていましたが,「財政経済諮問委員会は,交付税の欠点を言ってそれを縮小することを言っているが,そこに一番欠けているのは,国の責任が欠けているということだ。国の責任については,言及していない」と。交付税がここまで膨らんできたのは,実は国の財政経済政策の結果なんです。経済対策や減税の裏保障として交付税が膨らんできたわけです。膨らませてきたのは,旧大蔵省の責任でもある。知事は,「財政経済諮問委員会の報告にそれが一切書いてないのはおかしいじゃないか」という指摘をしていましたが,まったくそのとおりです。
 小泉内閣の構造改革で一番抜けているのは,国の責任です。国がどういうふうに構造改革するのか,国がどのようにしてあやまるのか。国の責任を明らかにしていません。それは,自分のやって来た罪を全部地方に転嫁するか,民間に転化するという形で書かれている。
 竹中平蔵さんという経済学者が言うのなら良いのですが(彼も大臣ですが),本来自分がやって来たものについては,責任を取ってもらわなくてはなりません。特に財務省はそうです。その点が欠けていると指摘をしています。そういう点では,非常に難しい問題があります。全体の構造,特に国の制度を変えながら行かなくてはならない。それが,今課せられている課題です。どうしましょうか。

国の責任による歳出の抑制 プライマリーバランスの回復
 一番良いのは,税収を回復していくことなんですが。これは,宿題です(どういう形でやって行ったら良いのか)。いずれにしても,結論から言うと,財政は歳入に対して歳出が過大になっている。そうすると,歳入を膨らます条件は無いので,今の時期に歳出を適正な水準へ軟着陸を図らなければならない。それが我々の財政構造改革です。その際には,国の責任を明確にしていく。
 プライマリーバランスの回復という議論もありますが,技術的にはまずそういうことをめざすべきと思います。ただ,その場合に問題になるのは,それをどのくらい各階層の人々が納得しうるかということですね。
 その中で一つ問題があります。県も市町村も歳出構造が歳入に対して過大になっていることを是正していかなくてはならない。基本的には,それは歳出の抑制ということになります。それをどういうふうに考えていくかといのが課題です。

自主課税について
 そのために,現在地方自治体で検討していることの一つに自主課税権の強化があります。つまり,歳出の方を削っていかなくてはならない一方で,歳入をどうやって確保するかという議論をしていかなくてはなりませんね。
 自主課税権としては,神奈川県の法人課税が結構大きく,300億円ぐらいでしょうか。いわゆる大規模法人で損を出した企業に対する課税の繰り延べがあるんですが,それを是正するやり方ですね。現在の地方税法の範囲でできると,国との間で認められましたのでこれは実現すると思います。
 次に東京都の自動車税があります。一昨年導入されたもので,いわゆるグリーン化と言われまして,プリウスとか環境を配慮した車には軽課し,10年以上の車には重課するという形でやっています。これは,税の構造の話です。いずれにしても,自主課税権の行使が積極的に考えられはじめています。それは,税収の確保と同時に,税を政策的に使っていこうという議論ですね。
 ひるがえって,広島県はどうでしょうか。
 あと大きいのは,三重県の産業廃棄物課税があります。これは,多分実現しそうです。今年の三月議会では無理だったんですけれど,どうにか実現する方向に来ています(6月の三重県議会で条例が成立している)。
 広島県でも税制課というのがあるんじゃないかと思いますが,地方税の仕組み自身を考えるというふうになってきています。歳入の確保策を,自治的に自立的に考えるということは,私は歓迎すべきことで,ぜひお考えいただきたい。

地方債の自由化
 それともう一つ,分権改革の中で議論になっていることですが,地方債の自由化という問題があります。現在は,多分昨年で言いますと,約500の市町村が地方債の発行について基本的に自由化されました。許可制度からはずれたんですね。これは,財政的に優良な団体です。地方債の償還について問題ないと見られる団体については,許可制度の外側に出すようになりました。予定では,2006年度以降に全部の市町村が自由化されます。つまり,現在,地方債について言いますと,都道府県では総務省の許可が必要です。その許可制度がなくなります。これが実は,非常に大きな影響を及ぼすと思います。

地方債現在高倍率
 地方債について言いますと,広島県では,97年度では1兆1,239億円です。現在では1兆2千億円を超えていると思います。地方債現在高倍率と言うのがありますが,これは地方債が標準財政規模に対してどのくらいの比率かを見たものです。これが,広島県では,2.17倍ということになっています。現在これは3倍近くになっていると思います。標準財政規模は,サラリーマンで言うと年俸のようなものです。県の年俸です。皆さんは年俸に対し,ローンがどのくらいありますか。普通ですとローンの規模は,年俸の5倍までが適正と言われています。
 自治体の場合はもっと低く,だいたい標準財政規模の2倍が良いところではないでしょうか。実際には,これをオーバーしています。兵庫県が高いんですが(3.29倍),実は阪神大震災の影響でこんな極端な数字になっています。

公債費比率
 次に公債費比率は,広島県では15.0%です。公債費負担比率は15.4%。それから,起債制限比率が10.3%。この三つが,いわゆる元利償還金の県財政の中の比重,ウェートですね。市町村で言いますと,この比率が15%を超えると黄信号になります。県には,そういう基準がありませんので,それぞれまかされているわけですが,本来は市町村よりこの比率は低くなければなりません。実は,県のほうが財政の硬直度は高いのです。
 そういう点では,この数字が15%を超えると危ないのですが,広島県の99年度決算ベースでは,公債費比率は20.1%,公債費負担比率は19.8%,起債制限比率が12.9%ですから,公債費の負担が20%を超えています。つまり,経常一般財源と言いますが,先補ほど言った年俸の二割ぐらいが元利償還金で消えてゆくという状態です。これが広島県財政の特色で,他県に比べても高い。特に,最近になって急激に高くなっています。
 起債の話に戻しますと,広島県債は,現在許可制度のもとにあります。ところが,あと5年ほどしますと自由化されます。県は,予算にしたがって起債を起こすことができて,総務省とは協議すれば良くなる。もしも,協議が整わなくても広島県は自分の判断で起債を起こすことが可能です。その場合には,多分貸してもらえる先を自分で開拓して借りることになります。後は,議会に報告すれば良い。もともと起債というのは議会で議決しているわけですが,「この部分については総務省との協議は整わなかったけれど,○○銀行が貸してくれるから借りた」ですむわけです。

起債を誰がコントロールするか 議会か
 問題は,今このように高水準の起債を借りており,さらに借りることについて,現在は「幸いなことに」,国が許可制を持っているので,どうにか広島県の暴走を押えているんです。それがはずれるわけです。分権とはそういうことです。県が決めたことに国は口出しできませんので,この構造をさらに突き進む事がありうるわけです。それは,危機ですね。
 つまり,起債のコントロールは誰がやるのか。今は国ですが,それがなくなった時に誰がやるか。まず議会ですね,期待されるのは。でも,一般的に言って現在の議会はむしろ起債をする方向で動くでしょうね。一般的に,地方議会にコントロールする能力はない。では,どうするか。個々の起債について,それこそ住民投票にかけるという議論もある。あるいは県の職員であれば,起案の段階からそのような起債はいかがなものかと議論していく。予算編成の段階の内部的な議論ですね。そういうことが,可能かと思います。 来年の予算編成に向けて小泉首相が言っていることの一つに,国債を30兆円以下にすると。私は可能だと思います。あれは小泉首相が言うので,可能になりそうな気がしますが,そういう小泉首相の機能を県で誰がやるか。議会がやってくれれば良いし,知事部局がそういう危機感を持って議会に働きかけていけばそれはそれで宜しい。
 市町村では,毎年度起債総額を抑えるという自律的なルールをつくっているところがあります。大分県の竹田市では,毎年度の起債総額は7億円です(少なくも98年度までは)。7億円では何もできませんので,まわりの市町村長は「竹田の市長はかわいそうだな」と言っているそうです。その竹田市は10年前に財政再建団体になっています。その時にそういうルールができて,現在でもコントロールできています。そのように,いくつか起債総額を抑えることを採用しているところがあります。
 広島県は,どうするか。放って置いたら破綻します。

市場に任せるには
 もう一つコントロールする主役があります。それは,マーケットです。マーケットがどういう風にコントロールするかと言うと,広島県が起債を発行しようとすると,マーケットが引き受けてくれない。広島県は信用できないと。借金抱えて,不良債権の山ではないかと。今の○○商社のようになるわけです。
 その時に,格付けという問題があります。ムーディーズなどの格付け会社があります。現在でも地方債と国債とでは,利率に0.01%ぐらい差があります。地方債の方が少し高い。つまり,信用のおけないところには,高い利子で貸しているわけです。したがって,広島県がマーケットでそのように格付けされますと,高い利率でないと借金ができなくなる。そこで,ブレーキがかかるんですね。
 それが,マーケットのコントロールです。その前に非常に大きい摩擦が起きるでしょうね。多分,2006年度が近づけば,毎月の利率の変動に敏感にならざるを得ない。
 いつ県債を発行するか。なるべく集中するところははずしてなど考えなくてはならない。県財政も起債市場というマーケットの中に叩き込まれるわけです。同時に交付税も短期市場の中にぶちこまれていますので,否応なしに金融市場の中に投げ込まれつつある。
 そういう風な意味での状況の変化に対応できうるかどうか。むしろそれを使うかどうか。これは,後戻りできません。

住民投票によるコントロールも
 もう一つ,住民投票にかけるという手もある。これは,条例化するかな。条例化は,県議会がやらないとどうしようも無いのですが。柏崎の隣り刈羽村のプルサーマル計画について,テレビでドキュメンタリーをやっていましたが,あれも住民投票決議を村議会で可決して,町長はプルサーマル推進派なんだけど,この条例を施行せざるを得なくなり,住民投票をやります。東京電力が無茶苦茶なことをして,糾弾されていました。その結果は,圧倒的に反対派が強くて,有権者数の51%ぐらいが反対でした。それで,プルサーマル計画は,止まってしまいました。
 おなじように,起債を住民投票にかけることが可能かどうか,真剣に議論しないといけない。県は規模が大きいので,難しいかもしれないね。市町村レベルだと比較的やりやすいんですが。アメリカの場合は,50州の内30州ぐらいが,一定の条件の起債については,議決した後住民投票にかけることが決められています。これを強制的レフェレンダムと言います。その事業に賛成派は「住民投票で○を」,反対派は「×を」という運動をします。その意味では,住民投票の可能性もある。

経常収支比率について 公債費が重圧に
 経常収支比率というものがあります。これを見ていただくと,97年度は福岡県が97.6,広島県は89.8です。99年度の数字をみると,広島県は,91.7です。これが高いか低いかという判断ですが,現在の都道府県の数字から言うと,上のほうから四分の一に入り,高いほうでしょう。ただ最近は驚かないようになりました。大阪府は,100を超えていますし,愛知県や神奈川県も100を超えていますので,経常収支比率が91でも驚かないようになっています。
 ただ,問題は中身なんです。97年度の数字で言いますと,51.4を人件費が占めています。公債費比率は,18.4ですが,これが99年度には23.6に上がっています。人件費の比率は,99年度は48.0に若干下がっています。この間の財政硬直化の原因は,先ほどから申し上げているとおり,起債なんですね。起債は,実は国の責任が大きい。国の財政経済計画,補正予算でやってきた。それにつきあってきた。その結果がこれですね。

補正予算に付き合ってきた県
 一方問題は,補正予算等で財政経済対策につきあってきたのですが,実は喜んでつきあってきたんですね。それは,お互い様のようなところがある。国の責任と言っても,6対4ぐらいで県にも責任がある。そのへんは,やはり明らかにしないといけない。補正予算につきあわなくても良かったんだから,本当は。これから,そういう時代になりますよ。とくに変な予算があったでしょう。保育所対策とか。急に途中から出てきた。市町村は,かなり苦労しましたが。そういう変な国の予算にはつきあわないほうがいいんですね。「わしゃ知らん」と言ってもいいんですから。あとが怖いよと言うけど,怖ければ怖いでいいんですけどね。
 鳥取の知事が言っていましたけれど,国から地方は自立しろと言われるが,それでは国も地方から自立してくれと。いろいろな政策を押し付けてくるな。あるいは,国の予算執行のために,自治体にあれこれ言ってくるなと。正論ですが,そのためにはこっちにも構えが必要です。断る理屈が必要です。断らないとまた無茶苦茶になりますね。(つづく)

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