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2017年度地方財政計画の特徴と問題点
 

                                      2017年2月8日
                                      於:地方自治総合研究所
                                  奈良女子大学名誉教授 澤井 勝

  地方財政研究会参加者:松戸市、船橋市、三鷹市、八王子市、東村山市、茅ケ崎市、あきる野市、三郷市、下野市、国分寺市

 

1、地方財政計画とは

 国が予算を編成するとき、各省庁が概算要求から積み上げていくが、そのとき、各省庁の事業予算は各地方自治体に補助金を出すなどして執行されることとなるので、地方自治体がこの補助事業の裏負担分(一般財源)を十分に確保できるよう、財源を保障することが求められる。

また、各都道府県、市区町村が職員を雇い、施設を維持管理し、また国の要請を受け、あるいは住民要望に応えて新たな事業を起こすことができる財源(一般財源の総額)が毎年度、確保できるかどうかを見通すことが求められる。

このように地方自治体の翌年度の財政需要に応える一般財源収入が確保できるかどうか、できない場合は、その一般財源不足分をどのように確保するかという見通しを示すのが、「地方財政計画」または「地方財政収支見通し」である。

具体的には、地方交付税法第7条に、「内閣は毎年度、翌年度の地方自治体全体の歳入と歳出の総額の見積額を記載した書類を記載した書類を作成し、これを国会に提出するとともに、一般に公表しなければならない。」とされている。

もともとは現在の地方交付税の前身である「地方財政平衡交付金」(昭和25度年から28年度)の総額の積算のための歳入歳出見通しであったが、昭和29年度から国税の一定割合によって交付税の総額を決める方式に転換後も、地方一般財源不足測定の仕組みとして残されてきたものである。

 

2、地方交付税

地方交付税は、地方の一般財源不足を補てんするために、国税の一定割合を割いて、全

国的に標準的な事業を行えるように、配分される。国税の一定割合とは、2015年度からは所得税、法人税の33.1%、酒税の50%、消費税の22.3%である。

 個々の自治体ごとに、全国的に平均的な行政水準を行うのに「必要な一般財源の大きさ」を測るのが「基準財政需要額」であり、それと標準的な税収入額の75%の「基準財政収入額」の差が「普通地方交付税額」となる。

 基準財政需要額―基準財政収入額(標準税収入額×75%)=普通地方交付税額

 ここで、基準財政収入額が標準税収入額の75%とされているのは、基準財政需要額として統計的に把握できる需要額は、実際に必要な需要額の75%程度だと考えるからである

 

 地方交付税の機能は三つある。第一には、法定の地方交付税(国税の一定割合)総額、地方税収や地方譲与税、地方交付金など、規定の「一般財源の歳入見込み」と、国の一般会計歳出予算などから導かれる「一般財源必要額の総額」との比較を通じた「地方財源不足の測定」によって、地方一般財源が不足する場合には、その地方財源不足を補てんする。このことを通じた「地方一般財源の総額の保証」という機能である。

 具体的には、地方交付税法第6条の3第2項で次のように定めている。「毎年度分として交付すべき普通地方交付税の総額が引き続き第10条第2項本文の規定によって各地方団体について算定した額の合算額と著しく異なることとなった場合においては、地方財政若しくは地方行政に係る制度の改正又は第6条第1項に定める率の変更を行うものとする」としている。この場合の「著しく」とは総額の1割以上、「引き続き」とは「3年以上」を指すものとされている。

 来年度も後に見るように「6兆9710億円」の財源不足が見込まれ、この条文に相当することとなった。交付税率の引き上げが制度的に最もわかりやすいが、これは国税の一部を地方に移譲することになるから、現在の国の財政が多額の国債に依存していることから、交付税率の変更ではなく、国と地方が折半して新たな借入金をすることを基本に制度改正(地方財政対策)をおこなうことしているのである。

 地方交付税制度の根幹を作っているのが、この「第6条の3第2項」である。

 

 第二の機能は、地方税源の地域間格差を地方交付税によって均衡化する機能である。ある年度の道府県の場合、歳入総額に占める地方税収入の割合が45%から12%まで開きがあるが、地方交付税を加えた一般財源の割合では、45%から48%へと均衡化されている。

 

 第三の機能は、消防や高齢者福祉、学校運営など個々の行政ごとに標準的な行政の水準を示すことによって、いわばナショナルミニマムを提示する機能である。これは特に、基準財政需要額の計算に用いる「単位費用」の積算を通じて行われる場合が多い。

 今回この機能を活用(悪用)して、導入されつつあるのが、「トップランナー方式」による基準財政需要額の削減を通じた、地方交付税総額の圧縮措置である。

 

基準財政需要額の仕組み

 基準財政需要額は各行政部門ごとに積算される。道府県では、警察費、土木費(道路橋梁費、河川費、港湾費、その他の土木費)、教育費(小学校費、中学校費、高等学校費(教職員数を測定単位とするもの、生徒数を測定単位とするもの)、特殊教育諸学校費、その他の教育費(人口を測定単位とするもの、高専・大学の学生の数を測定単位とするもの、私立の学校の幼児、児童及び生徒の数を測定単位とするもの)。厚生労働費(生活保護費、社会福祉費、衛生費、高齢者保健福祉費(65歳以上人口を測定単位とするもの、70歳以上人口を測定単とするもの))、労働費、産業経済費(農業行政費(農家数を測定単位とするもの、耕地の面積を測定単位とするもの)、林野行政費、水産行政費、商工行政費、その他の諸費(企画振興費、徴税費、恩給費、その他の諸費(人口を測定単位とするもの、面積を測定単位とするもの)となっている。

 市町村は、消防費、土木費(道路橋梁費(面積を測定単位とするもの、延長を測定単位とするもの)、港湾費、都市計画費、公園費、下水道費、その他の土木費)、教育費(小学校費(児童数を測定単位とするもの、学級数を測定単位とするもの、学校数を測定単位とするもの)、中学校費(生徒数を測定単位とするもの、学級数を測定単位とするもの、学校数を測定単位とするもの)、高等学校費(教職員数を測定単位とするもの、生徒数を測定単位とするもの)、その他の教育費(人口を測定単位とするもの、幼稚園の幼児数を測定単位とするもの)、厚生費(生活保護費、社会福祉費、保健衛生費、高齢者保健福祉費(65歳以上人口を測定単位とするもの、70歳以上人口を測定単位とするもの)、清掃費)、産業経済費(農業行政費、商工行政費、その他の産業経済費)、その他の行政費(企画振興費、徴税費、戸籍住民基本台帳費(戸籍数を測定単位とするもの、世帯数を測定単位とするもの)、その他の諸費(人口を測定単位とするもの、面積を測定単位とするもの)、災害復旧費、その他公債費(臨時財政特例債償還費、減税補てん債償還費、財源対策債償還費など8件)。

 

そしてこの行政費目ごとに、

 単位費用×(測定単位の数値×補正係数)=各行政費目ごとの基準財政需要額

という計算式で算出し、それを合計した数値がその団体の基準財政需要額となる。

 

 「単位費用」とは、標準団体(道府県で人口170万人、市町村で人口10万人)において、例えば市町村の小学校に掛かる標準的な費用を積算し、その小学校に係る標準的経費から国庫補助金など特定財源を差し引いた、小学校にかかる必要一般財源を求める。その必要一般財源の額を、測定単位(児童数、あるいは学級数、学校数)で割り、測定単位一単位当たりの経費を積算したものである。

 たとえば、2015年度の市町村の単位費用の一部は、道路橋梁費では、道路の面積を測定単位とする単位費用は1平方キロ当たり76600円、道路の延長にかかる単位費用は、1km当たり190000円である。

 単位費用は、毎年度地方交付税法の改正によって変更される。

 

補正係数は、測定単位の数値(人口や児童数、高齢者数など)を割り増ししたり、割り落としをする係数である。これは、単位費用が全国一律の係数であるため、地域によるコスト高になったり、あるいは変化が平均より大きい地域などの事情を反映する係数である。密度補正、段階補正、普通態様補正、人口急減補正、人口急増補正、事業費補正、などがある。

 

2017年度地方財政計画の特徴

 

1、今年度、2016年度は、実体経済では法人税収入も所得税収入、そして消費税収入も当初見込みを下回ることとなった。このため、地方交付税をもらいすぎることなり、これまで毎年度あった繰越金が見込めなくなったことが響いている。2016年度第3次補正予算では、所得税が2650億円、法人税が10970億円、消費税が3840億円のそれぞれ減となっている。うち所得税の33.1%、消費税の22.3%が地方交付税になるので、合計5365億円が後年度の地方交付税から減額されることになる。

 

2、2017年度の財源不足額は次の通り。

               2016年度        2017年度  

財源不足額計        56063億円     69710億円

折半対象以外の財源不足額  5569億円      56409億円    

@    財源対策債の発行                 7900億円

A    地方交付税の増額による補てん         16409億円

・一般会計における加算措置(既往法定分等)    6307億円

・交付税特会剰余金の活用             3400億円

・地方公共団体金融公庫準備金の活用        4000億円

B    交付税特会借入金償還繰り延べ           1000億円

C    臨時財政対策債の発行(既往債の元利償還分)   33802億円

 

折半対象財源不足                  13301億円

@    地方交付税の増額による補てん(臨時財政特例加算)  6651億円

A    臨時財政対策債の発行(上記相当額、新規)      6651億円

 

折半ルールとは、2001年度の地方財政対策において、交付税特会に依存して財源不足の全額を特会が借入れをして、それを交付税に上乗せして地方に配分していたことを廃止し、原則として財源不足の借り入れは、国と地方が折半して借り入れることとしたことを指す。

 

3、地方交付税の総額(特会の出口ベース)は 163298億円(前年度比▲3705億円)

{一般会計}                     154343億円

@    地方交付税の法定率分等            141385億円

・所得税・法人税・酒税・消費税の法定率    145195億円

・国税決算当該年度精算分             ▲1455億円

・国税減額補正精算分                ▲2355億円

A    一般会計における加算措置              12958億円

・折半対象以外の財源不足の補てん措置(既往法定分)   6307億円

・臨時財政特例加算                   6651億円

{交付税特会}                         8955億円

@    地方法人税の法定率分等                6375億円

(法人住民税法人税割の税率を引き下げて創設された国税)

・地方法人税の法定率分               6439億円

・地方法人税決算当該年度精算分            ▲64億円

A    特別会計における加算措置                ▲1420億円

・交付税特会借入金償還額                ▲4000億円

・交付税特会借入金支払い利子              ▲ 820億円

・交付税特会剰余金の活用                 3400億円

B    地方公共団体金融公庫の公庫債権変動準備金の活用     4000億円

 

4、地方一般財源の総額           62803億円(前年度比+4011億円)

  ・地方税                39663億円(+3641億円)

  ・地方譲与税               25364億円(+1042億円)

  ・地方交付税              163298億円(▲3705億円)

  ・地方特例交付金               1328億円(+95億円)

  ・臨時財政対策債             4452億円(+2572億円)

 

4、2017年度の地方財政系改革の歳出に乗せられているなかで、特色あるのは、1、公共施設等の適正管理の推進」として、現行の「公共施設等最適化事業費」2000億円を拡充して、3500億円の「公共施設等適正管理推進事業費」を計上していることが挙げられる。長寿命化対策、耐震補強など庁舎機能の確保事業などが、起債措置とともに示されている。起債充当率90%、交付税措置率50%から30%などで、施設の集約化、複合化、長寿命化、転用事業、除却事業など。

 

5、2008年のリーマンショックに伴う景気後退への施策として、地方財政計画の歳出に設けられた「歳出特別枠」については、「公共施設の適正管理や一億総活躍社会の実現に取り組むための2500億円」を引き続き確保した。そのうえで同額を歳出特別枠(地域経済基盤強化・雇用対策等)から減額している。

 

6、最も大きな問題は、基準財政需要額へのトップランナー方式の導入である。「経済財政運営と改革の基本方針2015」(骨太方針)に基づいて「歳出の効率化を推進する観点から、歳出効率化に向けた業務改革で他の団体のモデルとなるようなものを地方交付税の基準財政需要額の算定に反映させる取組を推進する」としている。この基本方針は、首相を会長とし、内閣府に置かれた「経済財政諮問会議」からの答申を受け、2015630日に閣議決定されたものである。

現在、経済財政諮問会議の下に、「経済・財政一体改革推進委員会」が置かれ(会長は諮問会議のメンバーである新浪剛史サントリーホールディングス社長、もとローソン会長)、その下の「制度・地方行財政ワーキンググループ」が具体的な作業を行っている。このWGのメンバーは5人で、主査は高橋進日本総合研究所理事長であるが、高橋氏は経済財政諮問会議メンバー。それに新浪剛史氏。他に佐藤主光一橋大学経済学研究科教授、牧野光明長野県飯田市長、山田大介みずほ銀行常務執行役員。

 

2016年度に着手した取り組み

 対象業務は、「地方行政サービス改革に係る調査によって把握することとしている地方団体の業務改革のうち、単位費用に計上されているすべての業務(23業務)について、トップランナー方式の検討対象とする」(WGへの資料から)。トップランナー方式とは、23の主に窓口業務について、基準財政需要額の計算に用いる単位費用を引き下げることで、基準財政需要額の圧縮を図るものだが、そのために経営効率のいい「トップランナー」の経営様式を一般化する方式を採用しようとするものである。窓口運営で効率の良い「トップランナー」が採用している方式とは、「民間委託あるいは民営化」に他ならない。かたちとしては、指定管理者方式の導入や民間委託の採用、地方独立法人化である。

2016年度検討対象は、学校用務員事務、道路維持補修・清掃等、本庁舎清掃、案内、受付、公用車運転、本庁舎夜間警備、電話交換、一般ごみ収集、学校給食(調理)、学校k就職(運営)、体育館管理、プール管理、競技場管理、公園管理、庶務業務(人事、給与、旅費、福利厚生等)、情報システムの運用(住民情報、税務、福祉関連の情報システム)とされている。

2017年度以降の検討対象は、図書館管理、博物館管理、公民館管理、児童館、児童遊園管理、青少年教育施設管理、公立大学運営、窓口業務(戸籍業務、住民基本台帳業務、税証明業務、福祉業務等、第31次地方制度調査会で窓口業務における外部資源の活用方策を検討中。政府内において、窓口業務の民間委託のための業務マニュアル・標準仕様書案を作成中だという。)具体的には、公立大学と地方独立法人化と青少年教育施設管理も民営化が俎上に乗せられる。

 

われわれ(地方自治体の議会議員や自治労単組など)の対応策としては、まず、各自治体ごとに、対象事業(小学校・中学校の単位費用など)のこれまでの5年間とこれからの基準財政需要額の縮減傾向を把握し、公開することを求める。この計算は各自治体の財政課が担当しているのでそこに情報提供を求める。毎年度、7月末までには○○年度「○○市普通地方交付税算定台帳」が策定され、8月中に府県地方課あるいは市町村課に報告し、県はそれを総務省交付税課に報告するので、9月初めには団体ごとの交付税額はわかるはずである。内閣府や総務省はトップランナー方式による基準財政需要額の削減見込みは5年間で1500億円程度を見込んでいると報告されている。

なお、地方自治総合研究所の『自治総研』20171月号に飛田博史氏の「2016年度普通地方交付税の検証」で、2106年度の単位費用の減少傾向を分析した表が掲載されている。もとは地方財務協会の『地方財政』20165月号である。

 

このトップランナー方式の導入は、基準財政需要額算定を通した、各自治体の自治運営方針を一定の方向(ここでは民営化、それも財政効率の観点からのみの一面的な民営化であって、直営からの撤退の強要となりかねねない、地方自治を否定することに他ならない)に持っていくものである。一般財源を保障し、地方自治を支えてきた地方交付税制度を、自治の否定の道具に変えようとするもので、ゆるしがたい取り組みである。

 もっともこれまでの地方交付税制度の中にも、一定の中央政府の施策に誘導する施策がないとはいえない。事業費補正などはその例である。事業補正とは、投資的事業のうち中央省庁が進めようとする景気対策に動員する目的で、ある事業の起債については、起債充当率を95%など高くし、元利償還金を基準財政需要額に大幅に算入するなどとしたものである。

 今回はこれに輪をかけたようなものといってよい。

 

7、また基準財政収入額の徴収率を上位30%の水準に(16年度から5年間で実施)していくとしている。これは地方税の徴収率の高い団体を、いわば標準にすることになるので、基準財政収入額は大きくなり、基準財政需要額が一定だとしても、財源不足額は圧縮されることになる。

 

8、このような民営化の中央政府による強制に対して、直営を守ることが必要な事業については、まず直営の利点を改めて具体的に指摘し、民営化そのものを撤回させるか、直営に戻すことが求められる。その際、改めて、2006年に起きたふじみ野市プール事故の一連の経過と地裁判決などについて振り返ってみる必要がある。

 

同時に、「民間委託契約」や「指定管理者公募要項」などにおける、「公契約条例の制」定等と総合評価一般競争入札方式の活用について改めて検討する必要がある。その際、よりよい企業を地域で育てる政策目標を明確に定めておくことが大事だと思われる。

 

・総合評価方式の導入には、次のような評価項目の採用が求められる。

 

・雇用の確保(これまでの事業者に雇用されていた者の継続雇用の保証)

・セクハラ対策委員会設置や障害者雇用率等を加点する。

・給与表の添付を求めること。

・技術評価

ISO14001の取得など社会貢献事業の評価算入、など

 

付言:2017年度地方財政対先については、次の点も注目しておきたい。

9、国勢調査人口の置き換え

 交付税算定に用いる人口が、2015年の国勢調査人口に置き換えられる。特に人口減少市町村にとっては、かなりの影響が出ることが予想される。特に段階補正によって小規模自治体への財政支援を行っていたものが、急速にしぼんでいることから、注意が必要である。

 

10、2017年度の「社会保障の充実」等

(1) 社会保障・税一体改革による「社会保障の充実」

・子ども・子育て支援新制度の実施

・国民健康保険への財政支援の拡充 平成30年度から都道府県が国保の財政運営の責任者となる新制度への移行が円滑にできるよう

保険者努力支援制度の実施のために1700億円

財政安定化基金を1700億円確保し、平成32年末までに2000億円に。

保険料激変緩和のために300億円。別途500億円措置する。

(2)「ニッポン総活躍プラン」に基づく保育士や介護人材等の処遇改善

・保育士については、2%の処遇改善及び技能・経験を積んだ職員への追加的な措置

・介護人材についてキャリアアップの仕組みを構築し月額平均1万円相当の処遇改善

 公費2000億円、うち地方が1000億円。



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