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分権改革と自治体の雇用労働行政
新たに課せられた課題 雇用政策のリフレッシュと創出と

(初出:畑中労働経済研究所「労働経済情報」2001年春号)

分権改革と労働行政
 既に周知のとおり、このほどの地方分権改革は、昨年(2000年)の四月から分権一括法の施行というかたちで進められている。この分権改革については、雇用労働行政においても、大きな改革となった。その主な点を、管見ながら以下のように整理しておきたい。

 第一には、地方事務官制度の廃止である。例えば職安法第九条が改正され、職業安定法にかかる職員は国家公務員に統一された。この結果、労働省(現在は厚生労働省)の地方出先機関として府県労働局が設置された。これにともない、府県行政における雇用労働部局の権限が縮小したことが大きい。地方公共団体としての府県の雇用労働行政は、その主軸を失い、存在意義自身が問われかねないこととなった。
 第二は、機関委任事務制度の廃止と、それにともなう従来の機関委任事務の自治事務と法定受託事務への振り分けである。自治事務への転換では、労働組合法の改正を伴わないけれども、地方労働委員会の事務の自治事務への切り替えが重要な意義を持ちうる。
 第三には、職安法第一一条の改正によって、指定地域にかかわる市町村長の求職・求人等の取り次ぎ事務などが、機関委任事務から法定受託事務に改められている。この点は後にやや詳しく検討する。
 第四に、労働金庫法や職業能力開発促進法などの改正では、従来知事の権限とされてきた事務が都道府県の事務として再定義されている。
 第五には、雇用開発等促進法においては、都道府県の自治事務として地域雇用環境整備計画の策定が位置づけられ、この計画については、労働大臣の承認を要する事務から、同意を要する協議制度に移行することとなった。
 第六には、雇用対策法が改正され、第三条の二が、以下のように新設された。「(地方公共団体の施策)第三条の二 地方公共団体は、国の施策と相まって、当該地域の実情に応じ、雇用に関する必要な施策を講ずるよう努めなければならない。」

 この改正は、のちに述べるように極めて大きな意味をもっていると考える必要がある。

雇用労働行政の自治的展開
 大体、以上が雇用労働行政における分権改革の大まかな内容だが、特色は、一方では、都道府県労働局の設置によって、雇用労働行政は国の一元的に担うべき仕事として整理された面が強いという点である。
 他方では、地方自治体が、積極的に雇用労働行政に関ることが求められているのも、この改革のもうひとつの重要な特色である。
 このように、国とその機関が責任を持つべき領域と、地方自治体が自治的に展開すべき雇用労働の領域との分離、その上にたってその相互の、つまり国と地方自治体との協力関係をつくっていくことは、労働者の利益を図るためにも望ましいのである。特に、地域ごとに異なる経済状況と就業構造に柔軟に対応するためには、地方自治体・特に大都市および中堅的都市の積極的な関与が求められているからである。すなわち、今回の分権改革は、雇用・労働行政における地方自治体の、特に府県と中核的都市の、新たな権能を明らかにしたものとして積極的に捉えるべき改革だということを確認しておきたい。
 こういった観点から、府県と都市における雇用労働行政の可能性を検討してみることとしたい。

雇用政策の広範な権限を地方に
 雇用対策法(昭和四一年法律第一三二号)の第三条の二の意義は、第一に、「雇用に関する必要な施策を講ずる」よう求めていることである。この「雇用に関する施策」とは、まず雇用対策法の以下のような目的に照らして考える必要がある。雇用対策法の第一条第一項は、「この法律は、国が、雇用に関し、その施策全般にわたり、必要な施策を総合的に講ずることにより、労働力の需給が質量両面にわたり均衡することを促進して、労働者がその有する能力を有効に発揮することができるようにし、これを通じて、労働者の職業の安定と経済的社会的地位の向上とを図るとともに、国民経済の均衡ある発展と完全雇用の達成とに資することを目的とする。」
 この目的からすると、「雇用に関する必要な施策」とは、非常に広範な施策を意味しているのであって、労働者の雇用機会を開発すること、またその能力を発揮できるような訓練等を行うこと、労働条件の調査や企業者への啓発など雇用の安定を図ること、情報の交流を通じて求人と求職のミスマッチを解消することなど、もっぱら各地方労働局長の権限に属する事務・事業を除いた、雇用政策一般を包括すると考えてよいであろう。
 したがって、府県の旧労働部局に要請されていることは、このような広範な雇用・労働行政を展開しうる法改正を受けて、積極的に府県レベルでの固有の雇用・労働行政の構築することなのである。これはもちろん、雇用・労働行政施策は。関連法に基づきながらも各府県の実情に応じた自治事務としての政策である。

市町村も雇用行政の主体に
 第二は、「地方公共団体は、国の施策と相まって」としている点である。この地方公共団体とは、都道府県および市町村を指す。このことは、これまでの地方における雇用・労働行政の常識であった、「雇用・労働行政は府県の事務であり、権限だ」という考え方を根本的に転換することを意味する。
 これまでも、市町村レベルでの雇用・労働行政の取り組みがないことはなかった。もっとも多かったのは革新自治体などでの「労政課」や「労政係」の設置であった。このような部局は、主として、市町村単位の労働組合の協議・共闘組織である地区労などの要求に対応するものとして設けられたという経緯をもつ場合が多いのではないかと推測しうる。毎年のメーデーへの補助金の交付などもそのひとつである。同時に、労働組合のない中小零細企業における労使関係を安定させるための互助組織の結成と運営への支援や、広く就業規則や休暇制度などに関する相談業務を担うことにもつながった場合もある。
 つまり、首長や議員の選挙基盤でもあった地区労働組合組織との調整組織として設けられ、活動することが期待される場合が多かったが、そこから都市によっては地域の実情に応じた施策展開が行われてきたのではないかと思われる。
 しかし、これらの市町村における雇用・労働行政は、法的根拠をもたない独自の、自治事務としての政策であったといってよい。それが、今回の雇用対策法改正によって、「努めなければならない」という努力義務規定ではあれ、法的に認められたことは、大きい意義を持つ。つまり、この規定では、府県と市町村は全く対等であり、差別は認められないからである。
 各市町村は、独自に「地域の実情に応じた」雇用施策に新たに取り組むよう求められているのである。

地労委が個別の労使紛争処理
 二〇〇一年二月二八日の京都新聞に、「パートや派遣社員など 地労委へ申請可能」という記事が掲載された。すなわち愛知県が二〇〇一年度の早々にも新制度として導入する方針を明らかにしたものだ。
 この趣旨は、第一に、地方労働委員会の事務が先に見たように「自治事務」として再定義されたのにともない、独自に条例によって個別的労使紛争の処理が可能になったことを受けたものである。第二は、労働組合の組織率の低下によって、労働者個人が直接に使用者側と争う事件が増加する中で、地域においてその解決を図る必要性が高まっていること、第三には、それと相関するが、派遣社員やフリーター、アルバイト、パート労働という雇用形態が拡大するなかでの個別的な紛争に、制度的に対応する必要が高まっていること、などが指摘されている。
 ついで、三月一四日の高知新聞には、「個別労使紛争にも対応 県地労委 全国初 来月業務開始」という記事が載った。この趣旨も愛知県地労委と同じだが、こちらでは、「これまで対象外としてきた個別的労使紛争(個々の労働者と使用者のトラブルなど)に新たに対応する方針を決め、同事務の権限を持つ県に事務委任を要請した。県もこれに応じる意向で、業務開始は四月一日を予定している。」という。内容は、個別的労使紛争の相談、必要に応じて助言と情報の提供、適切な機関への紹介であり、さらに労使双方が希望する場合はあっせんに乗り出し、あっせん案を提示して歩み寄りを促す。
 ここでは「県の権限の委任」という表現となっているが、いずれにしても条例によって規律する必要があるはずである。
 この地労委による個別的労使紛争の処理については、連合が主張してきたところで、厚生労働省はこれに消極的ないし反対という態度をとり、むしろ新設の府県労働局の事務として創設する準備を進めていたと伝えられる(一月二四日付けの毎日新聞)。

厚生労働省は紛争調整委員会(仮称)設置へ
 他方の厚生労働省は同じ毎日新聞によると、「厚生労働省は二四日、パート、派遣など組合員でない労働者と企業との間で解雇や労働条件をめぐる労使紛争が増えていることから、個別の労使紛争を解決する「紛争調整委員会」(仮称)を都道府県単位に創設することを決めた。また労働問題に関する相談に応じる「総合労働相談コーナー」を全国二五〇カ所に設置する。同省はこれらを盛り込んだ「個別労働関係紛争の解決等に関する法案」を通常国会に提出し、今年10月施行を目ざす。」としている。
 この動きは、法律によって国の機関に個別の労使紛争に関する相談から、あっせん(双方同意のとき)や解決案の提示を行えるよう整備を図るものといえるが、二重行政のおそれもあるとともに、分権改革にそぐわない面も無いとはいえない。
 国の機関と、地方自治体とは、それぞれの役割を明確化した上で、相互の信頼に基づく協力関係を形成していくことこそ求められている。その意味では、あくまで利用者、クライアントが利用しやすい、またわかりやすい制度にすべきであろう。特に極めて弱い立場である未組織の個人の訴えを適切に受け止められ、アクセスのしやすく、きめの細かい仕組みを協力して作り上げることが急務である。

地域雇用開発促進計画
 これも新聞記事からだが、二月二二日付けの日本経済新聞は、「雇用助成見直し 自治体が地域計画作成」という記事を載せた。これは既に国会に提出されている、「経済社会の変化に対応する円滑な再就職を促進するための雇用対策法等の一部を改正する法律案」に盛り込まれている(以下の法案の要綱は厚生労働省ホームページから)。
 この改正法のひとつとして、地域雇用開発等促進法の改正がある。その中では、まず厚生労働大臣の権限として雇用機会増大促進地域、能力開発就職促進地域、就職活動援助地域、高度技能活用雇用安定地域の4つの地域指定を行い、当該地域に関する地域雇用開発指針を策定する。この指針を受けて、都道府県はこれらの地域ごとに、「地域雇用開発促進計画」を策定する。この「地域雇用開発促進計画」の策定にあたっては、都道府県は厚生労働大臣と協議し、その同意を求めることができる。この同意を得た地域の事業主等に必要な助成、援助措置が、また求職者に雇用情報の提供などの措置が講じられる。

都道府県と市町村の共同計画
 この都道府県が策定する「地域雇用開発側新計画」は、関係市町村長の意見を聞くことをその要件としている。もっとも、この点は2月24日づけの日本経済新聞では、「地域雇用計画は、都道府県が市町村と共同で作成する。実施期間、現在の雇用状況と、雇用創出の目標、そのための目標を盛り込む。」としている。分権改革の趣旨に沿えば、このような、「都道府県と市町村の共同で策定する計画」とするほうが的を得ている。共同の計画策定という取り組みは、法律の文言上の表現はどうあれ、是非とも実現すべき取り組みである。市民とってより身近な政府である市町村は、地域に密着した雇用状況、企業の経営状況や変化の方向を知りうる位置に置かれているからである。この市町村という政府単位が適切に活性化すれば、より実効性のある施策となりうる。
 しかし、当面するところではそうはならないだろう。それは多くの市町村は今まで雇用労働行政に基本的にはタッチしてきていないために、議論に必要なデータも政策的なノウハウも蓄積されていないからである。そのために市町村はこのような共同作業に、尻込みをする可能性がある。これでは困るのである。
 都道府県の策定する地域雇用開発促進計画を、真に有効な計画にするためには、先に見たような雇用対策法第三条の二の規定に基づく市町村における雇用労働行政、あるいは雇用労働政策の早急な立ち上げこそ求められるのである。

大阪府の市町村労働行政現況調査
 市町村における雇用労働行政については、前述の労政課等の経験があるが、それが現在、全国的にどのような状況になっているかの調査はあまり見当たらない。その中にあって、大阪府労働局労働政策課が、府内の四四市町村について平成一〇年度の実績と平成一一年度の予定について行った調査が注目される(平成一二年二月)。その内容をかいつまんで、紹介しておきたい。

1、大阪府の場合、全ての市町村に雇用労働行政の窓口が設置されている。吹田市のように労働課としたり、豊中市や高槻市のように労働福祉課としたりのところと、市民課や産業経済課などに置かれている場合が多い。
2、労働問題行政独自のプランがあるとしたのは、堺市の「プラン労働福祉二〇〇一」があり、その他、総合計画等の中で位置づけられているのが、箕面、池田、豊中など一六市町あった。
3、労働事情調査や福利厚生等実態調査、勤労市民意識調査など調査事業を行ったのは一五市である。いずれも事業者に対する抽出調査だが、内容は、事業所の概要、賃金・手当て、労働時間、休日・休暇、介護休業制度、外国人労働者、障害者雇用、関西国際空港の影響、など多岐にわたっている。
4、労働教育事業は、二九の市町で実施され、労働問題の専門的講座から技能講習会などかなり幅広く行われている。啓発活動は33市町村で行われ、労働法関係を解説したリーフレットを作成し、配布したところもある。
5、労働相談は三〇の市町で行われている。相談体制としては、職員によるもの、専任相談員の設置、関係行政機関からの派遣、社会保険労務士会の協力などが見られる。
6、障害者雇用奨励金の支給や、シルバー人材センターへの助成、新規学卒者の激励会など個別の労働対策も見られる。

まず調査から
 この大阪府の現況調査で見られるよう、市町村における雇用労働行政は多様でそれぞれの地域での工夫が随所に試みられている。もちろん、施策の有効性は厳密に検証されなければならない。漫然と旧来の行政機構を温存しているだけということのないよう、施策のリフレッシュは不可欠である。また、従来まったく手つかずで来た市町村にとっては、仕事のメニューは十分過ぎるほどあるといえる。
 しかし旧来の事業をリフレッシュするにしても、新しく雇用労働行政を立ち上げるにしても、まず徹底した調査活動が必要である。その調査とは、いくつかの例をあげれば、次のような調査が考えられる。

 1、事業所調査 これは指定統計の事業所統計調査のデータとはべつの、市町村独自の悉皆調査が出来ないであろうか。出来なければ抽出調査でもよいが、地域を特定した住宅地図などを活用した、データベース化と、その数年おきの情報更新ができればもっとよい。
 2、失業者の追跡調査 職を離れた労働者がどのように暮らしを立てているのか、一〇〇ケースでも追跡調査をしてパターン化する。再び職につくための支援方策を発見するためにも、重要である。また、相談事業を実質的なものにするためにも、このような調査を通じた社会的支援のネットワークを構想することも必要であろう。
 3、高校生の意識調査
 4、フリーターの意識調査
 5、高齢者の働くことの意識調査
 6、団塊の世代のうち退職予備軍としての男性に対する生活設計と起業意識
 7、働く女性の意識調査
 8、主婦層の働くことに対する意識調査
 9、新しい産業のシード調査
 10、企業環境の整備に関する要望調査

 最後にこのような、都道府県と市町村における雇用労働行政の自治的・分権的な展開を考えるとき、優れた先達のひとつとして、「雇用なくして定住なし」というスローガンを掲げた岡山県津山モデル生活圏での津山圏域雇用労働センター(昭和五四年設置)が想起されるべきである。これは現在、津山市のホームページに掲載されているが、詳しくは五十嵐冨栄『地域活性化の発想』学陽書房を参照してもらいたい。
 この雇用労働センターは、津山市と一四の町村が当時の金で四億円をかけて設置したものだが、その根拠は、職安法第一一条にあった。前述のとおり、職安法第一一条は、分権改革によって指定地域の市町村長に対する機関委任事務であった。もともと法的には、市町村には雇用労働行政に関する権限はなかった。そこで雇用政策を広域的に推進しようとした津山市は、この職安法第一一条を、いわば拡張解釈をしたのである。
 職安法第一一条は、その第一項で、次のように定めていた。

「市町村長は、公共職業安定所長の指示に従い、左の事務を行う。
 一 公共職業安定所に直接申し込むことのできない求人又は求職の申し込みについて、これを公共職業安定所に取り次ぐこと。
 二 求人また求職者等の身元等の調査に関し、公共職業安定所から照会があった場合これを調査すること。」
 この規定から、広域圏での雇用労働センターの構想が形成された。その経費は津山市が二億円、他の町村が一億四千万円、県も6千万円拠出した。設置されたセンターの仕事は、第一に雇用労働状況の調査であった。また、圏域内の企業と求職者との情報交流の場を提供し、求人と求職をマッチさせる取り組みを行っている。そのための企業情報は公共職業安定所の協力を得てセンターで公開されている。
 これに先立って高校生の意識調査も行っている。その調査では、就職しようという高校生のうち四割が津山圏域で就職したいという結果が出たという。この四割の高校生に職場を用意するのが、行政の責任であり、その思いによって最初のうちの県の強い反対を押し切るかたちでの雇用労働センターの構想に結びついたのである。また、相談業務も個々の事例ごとに、実際にUターンが実現するまでの相談など、極めてユニークである。
 この津山広域圏の雇用労働政策は、明確なコンセプトのもと、法律を活用し、実際に雇用問題を解決する手段として地域密着型の自治体の特性をフルに活かすものだと言えるのである。要は、地域の人々の本当の願いをどのように形にし、実現するか、それが自治分権時代の地方自治体に、より明白に課せられた仕事なのである。

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