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生活困窮者自立支援法施行の意味

       自治体による就労支援、生活支援の新しい展開

          奈良女子大学名誉教授 澤井勝
             (初出:『地方財政レポート2014』地方自治総合研究所

はじめに 第二のセイフティーネット

2013年末、第85通常国会の会期切れぎりぎりの12月6日に、生活保護法改正法とともに生活困窮者自立支援法が成立した。後者の施行は201541日。生活保護法改正には批判が強いが、生活困窮者自立支援法には期待する声もある。

 生活困窮者自立支援法では、福祉事務所を設けている市と府県、町村の約900団体は、7つの事業を法律上行うことが求められている。そのうち2事業は必須事業で、財源的には国庫負担金がつく。

まず「自立相談支援事業」を行うことが義務付けられる。今ある消費者相談センターとは別に新たな相談センターを設置し、生活困窮者の困りごとを掘り起こし、個別的・包括的に寄り添う相談センターを新設しなければならない。それも相談者が一カ所で、複数の問題を解決できるよう、税務課や教育委員会、水道部などをつないでワンストップで対応し、さらにその後も寄り添いながら支援する機関としての働きが求められる。この法律の中心点と言ってよい。モデルとしては滋賀県の野洲市、大阪の豊中市、北海道の釧路市などがある。また住宅確保給付金事業も義務付けられた。

残りの5つは任意事業となる。まず「就労支援」事業では3つある。うち二つは新しい。一つは「就労準備支援事業」で、就労に向けた日常生活自立、社会生活自立のための訓練を行う。引きこもりなど、普通の生活リズムが崩れている人に、それを取り戻す訓練事業だ。

横浜市中区の生活保護課で201110月から新たなプログラムを開始した。毎日通い、生活リズムをつくることから生活訓練を始め、模擬面接やグループワークを通じて社会訓練を行う。それが一定以上できるようになると、生活保護の就労支援員やケースワーカーとともにハローワークに同行して就労相談に臨む。

堺市が実施している「キャリアサポート事業」などがモデルとなりうる。2010年度から2012年度のパーソナル・サポート事業を引き継ぐ京都府の京都自立就労サポートセンターの取り組みも参照できる。

新しい就労支援の二つ目は、「中間的就労(就労訓練事業)」の推進である。普通に勤務することにハンディキャップがあるなど一般就労に向かない場合、公園の清掃ボランティアや協力企業と相談して短時間の仕事を切り出すなど、支援付の就労の場をつくる。釧路市の公園清掃のボランティア事業やリサイクル事業への参加などが想定されている。ここでは雇用契約によるが支援付雇用契約になるものや、そもそも雇用契約にいたらない就労訓練的な作業所の作業などが幅広く利用される。豊中市の「仕事の切り出し」事業の経験が生かされているようだ。

就労支援の三つめは「ハローワークとの一体的支援」で早期就労を図る。奈良市が昨年10月から生活保護課にブースを設けて始めているモデル事業はこれにあたる。市とハローワークが協定を結び、ハローワークの職員が市役所の生活保護課で求職者と求人とのマッチングを行う。既にかなりの成果が出ているようである。これには志木市のハローワークとの協定事業などが参照されてよい。

次は「家計再建支援事業」で、福岡のグリーンコープのきめ細かな家計相談と家計簿付けと組み合わせた、低利生活資金の貸し付け事業がモデルとなる(『月刊自治研』2014年の3月号にグリーンコープの末岡さんからの寄稿がある。)

6つ目は貧困の連鎖を断ち切るための子供たちへの「学習支援」事業だ。これは高知市チャレンジ事業がモデルの一つとなっている。堺市のマイスタディ事業も参考になる。

7つ目は住居喪失者に対する「一時生活支援事業」で、年越し派遣村などが想定される。

さらに、各地での生活困窮者支援の経験という点では、1988年からの北九州の野宿者向け炊きだしから、2000年にNPO法人となった北九州ホームレス支援機構や、2008年暮れからの「年越し派遣村」の設置、それを支えた「もやい」の活動などが一つのモデルだろう。

 「社会保険(医療保険と雇用保険、年金保険)」を第一のセイフティーネットとすると、「生活保護」が最後のセイフティーネットとなる。今回の「生活困窮者自立支援制度」は、その間に第二のセイフティーネットとして創られ、多様な事業が先行モデルをもとに提案されている。

 

参考  生活困窮者自立促進支援法の概略(厚労省20131210日新たな生活困窮者自立支援制度に関する説明会資料を一部修正)

1、実施主体 福祉事務所設置自治体(都道府県、市、福祉事務所設置町村42団体=大阪府島本町、奈良県十津川村、島根県全町村)

2、必須事業

(1)自立相談支援事業の実施(就労その他の自立に関する相談支援、プラン作成)

(2)住居確保給付金の支給(離職により住宅を失った生活困窮者に家賃相当の「住居確保給付金」(有期)を支給する。

3、任意事業

(1)就労準備支援事業 就労に必要な訓練を日常生活自立、社会生活自立段階から有期で実施する

(2)一時生活支援事業 住居のない生活困窮者に対して一定期間宿泊場所や衣食の提供等を行う

(3)家計相談支援事業 家計に関する相談、家計管理に関する指導、貸し付けのあっせん等を行う

(4)生活困窮家庭の子どもへの「学習支援事業」その他生活困窮者の自立の促進に必要な事業

(4)都道府県知事等による就労訓練事業(いわゆる「中間的就労」)の認定

   都道府県知事、政令市長、中核市長は、事業者が、生活困窮者に対し、就労の機会の提供を行うとともに、就労に必要な知識及び能力の向上のために必要な訓練を実施する場合、その申請に基づき一定の基準に該当する事業であることを認定する

4、費用

(1)自立相談支援事業、住居確保給付金:国庫負担金3/4

(2)就労準備支援事業、一時生活支援事業:国庫補助金2/3

(3)家計相談支援事業、学習支援事業その他生活困窮者の自立促進に必要な事業1/2

 

2、この20年で生活保護は2.8倍に

 このように、今回の生活困窮者自立支援制度は、生活保護の手前に新しい相談機関を置き、「日常生活自立」支援、「社会生活自立」支援と接合した「就労」支援(就労準備支援、中間就労支援、一般就労支援)を置いたと言える。そのもっとも端的な目的は、生活困窮者の生活の自立を図り、生活保護受給状態から「卒業すること」あるいは「生活保護に陥ることから脱出すること」を「社会的に支援すること」で生活保護受給者を減らすことにあると言ってもよい。

 生活保護受給世帯数は、厚生労働省の調べによると20143月時点で、月平均1602163世帯となり、過去最多となった。受給者数も2171139人で過去最多を更新している。ただし、2008年のリーマンショック後に急増した時期に比べると伸び率は低く、世帯構成も変化している。最も伸びたのが65歳以上高齢者世帯で前月比2234世帯で全体の46.7%を占める。無年金や低年金などで生活に困る高齢者はなお増加する見込みである。もっとも団塊の世代の中心である1947年生まれが2014年に67歳になっているので、この増加ピークは過ぎつつあるともいえる。この中で、働ける世帯を含む「その他世帯」はこの簡に増加してきたが、今回は前月比1567世帯減の286003世帯となった。母子世帯や傷病者・障害者世帯も減っている。

 生活保護受給世帯数は、バブル経済のピーク期の1990年代前半に約58万世帯と一つの底を形成した。それが2000年に75万世帯を超え、2005年に100万世帯を超える。そしてリーマンショック後の2010年に140万世帯を突破し、わずか4年後の2014年で160万世帯となったわけである。世帯数はバブル期の2.8倍に膨れたことになる。生活保護率では、バブル経済期の14パーミルから13年平均では32パーミルと2.3倍になっている。

 この背景にあるのは、一つは、経済のグローバル化に伴う競争激化に名を借りた、「戦後型の高度経済成長期に形成された」雇用慣行や雇用条件の引き下げがある。それは端的には、非正規雇用の拡大というかたちで進行してきた。これはリーマンショックのはるか以前の2000年台初頭から進んできたものである。

 1995年には、非正規雇用者(パート、アルバイト、派遣、契約・嘱託)は総雇用者の20.9%だった。これが2000年には26.0%となり、2005年には32.6%に拡大する。10年間で10ポイント以上も増加している。この非正規雇用の割合はその後もじりじり増加し、2013年平均では36.7%になっている。

 終身雇用制の崩壊、賃金の業績主義の浸透(生活給の否定)、OJT(オン・ザ・ジョブ・トレーニング)システムの放棄と仕事の外注化なども進んだ。

 これらによる勤労者の生活の不安定さ、不確実さがとめどなく進行している。この状況を放置しながら安倍内閣はさらに労働の規制緩和を進める方向を強めている。第二次安倍内閣では、2013118日に「規制改革会議」(議長岡素之)が復活している。ここでは、雇用の規制改革として、「ジョブ型正社員制度の導入」、「派遣労働の根本的拡充」、「ホワイトカラーエグゼンプションの導入、拡大」、「女性の活用」などが議論されている。

 

3、「特別部会」の設置と「報告」、並行してモデル事業

  このような生活保護受給世帯の急増と、その周辺の生活困窮者の増大を背景に、政府(第二次野田内閣)は、社会保障・税一体改革大綱(2012217日閣議決定)において、生活困窮者の自立に向けた生活支援体系の構築に向け必要な法整備を含めて検討するとともに、生活保護制度の見直しについて地方自治体とともに具体的に検討し取り組むことを定めた。これを受けて、同年4月に社会保障制度審議会に「生活困窮者の生活支援の在り方に関する特別部会」を設置した。

 この特別部会は25名で構成されていた。部会長は宮本太郎北大教授(当時、以下同じ)、部会長代理は岩村正彦東大大学院教授(社会保障法)である。そのほか、岩田正美日本女子大学教授、岡崎誠也高知市長、奥田知志北九州ホームレス支援機構理事長、柏木克之社会福祉法人一麦会執行理事、勝部麗子豊中市社会福祉協議会地域福祉課長、櫛部武俊釧路社会的企業創造協議会事務局担当、駒村康平慶応大学教授、藤田孝典NPO法人ホットプラス代表理事、堀田力さわやか福祉財団理事長、宮本みち子放送大学教授などが委員であった。

 この特別部会は、1年間に10回の会議を開き、翌年2013125日に「社会保障審議会 生活困窮者の生活支援の在り方に関する特別部会 報告」をまとめた。政府はこの報告を受けて同年5月に「生活困窮者自立支援法」と「生活保護法改正法案」を第183国会に上程した。この国会では参議院での審議が混乱して継続審査となったが、次の185国会で成立したものである。

同時に、2013年度当初予算に「生活困窮者自立促進モデル事業」を盛り込むこととなった。2013年の89日現在では、68団体がモデル事業の実施団体とされていた。道府県が21、指定都市が10、中核市が7、一般市と区が30である。この中には、釧路市、横浜市、富士宮市、野洲市、京都府、豊中市、箕面市、高知市などこの事業の先行的モデルを構築してきたとされる団体も含まれている。

なお、2014年度のモデル事業実施団体は、2014616日現在で40道府県、20指定都市、24中核市、169一般市区、1町で合計254団体となっている。実施するモデル事業は、自立相談事業が254団体、就労準備事業が100団体、就労訓練事業(中間的就労)が38団体、家計相談事業が80団体、学習支援が49団体、その他15団体となっている。

このモデル事業には国庫補助金が交付される。「モデル事業実施要綱」では、人口5万人未満は2千万円以下、30万人未満は4千万円以下、50万人未満は6千万円以下、50万人以上は8千万円以下、である。

さらにこの「モデル事業実施要綱」では、生活困窮者支援については、本法による支援だけではなく、福祉事務所等の関係機関や関係事業との連携に加え、次に掲げる事業等について、本事業に関わる関係機関との協議の場で調整し、連携を確保した上で行うよう求めている点は注意が必要である。

1、住宅支援給付事業

2、生活福祉資金貸付事業(社会福祉協議会)

3、ハローワークが実施する生活保護受給者等就労自立促進事業

4、地域若者サポートステーション事業(社会福祉法人等)

5、ホームレス等貧困・困窮者の「絆」再生事業(NPO等民間支援団体)

 

4、「特別部会」の考え方

 この特別部会報告は、第二のセイフティーネットとしての「生活困窮者自立支援制度」の理念として、今後も生かしていくべき考え方を述べている。特に注意したい部分を抜粋して示しておこう。というのは、この「報告」には制度設計の基本のところが示されているからである。現在は各自治体がこの「生活支援制度」を立ち上げていく途中であるが、制度が動き出すと細部の組み立てにこだわるあまり、初発の理念が置き去りにされることが懸念される。我々は介護保険制度について、そのような経験をしてきている。その反省を生かす意味でも、ここに書き留めておきたい。

 

・憲法第25条で定められた「健康で文化的な最低限度の生活」及び憲法第13条に定められた「幸福追求権」の実現を目指すとき、日本社会で活力、つながり、信頼が失われつつあることは,由々しき事態である。なぜならばこの3つの事柄は、「健康で文化的な最低限の生活」の内容ともかかわり、またその実現の条件でもあるからである。

・すべての国民が、保護受給に際しても不信のまなざしに晒されたり差別されたりすることなく、社会とつながり活き活きと暮らしていけること、このような生活こそ実現されるべきものである。

・こうした中で、自立を助長するというその理念を、新たな方法も取り入れながら再生していくことが求められている。すでに生活保護の自立支援プログラムの策定などをとおして、こうした方向での生活保護制度の改革が着手されている。これを継承し、生活保護が最後のセイフティーネットとして受給者の生活を支える機能を着実に果たしつつ、なおかつ稼働年齢層世代の受給者の自立を支援できる制度としていくべきである。

・他方で、今日の日本では、家族や健康をめぐる事情で仕事を失うことは稀ではなく、そのまま生活困窮に陥る場合も多い。生活困窮者の増大のなかで、生活支援を生活保護制度のみに委ねることはできない。生活保護制度の自立助長機能を高めることと併せて、増大する生活困窮者に対し、生活保護受給に至る前の段階から安定して就労を支援することが緊要の課題となっている。

・これまでも求職者支援制度など、いわゆる第二のセイフティーネットの構築がすすめられてきたが、生活困窮者の実情に見合って実効性が期待できる多様な施策を導入することで、皆が働けることを安心の源としたこの国のかたちを継承し、発展させるべきである。

 

5、報告書における「生活支援体系の基本的視点」

 「報告書」は以上のような、生活保護制度の改革とそれを包み込んだ「生活支援体系」について、どのようなものとして構築するかについて、4つの視点と一つの留意点を示している。この視点は、特に大事な考え方で、「自立と尊厳」「つながりの再構築」が生活支援の基準点として極めて重要である。そして「子供の未来」をつくるという事業展開の方向と「制度への信頼」を確保する努力の積み重ねが大事である。「社会の協力で自助を可能にする」という視点が共有されなければならない。これらの視点と基準を生かした支援の積み重ねによって「生活支援体制に支えられた自立」という概念が人々の共有財産となることができると期待される。

 

(1)、自立と尊厳  すべての生活困窮者の社会的経済的な自立を実現するための支援は、生活困窮者一人一人の尊厳と主体性を重んじたものでなければならない。人々の内面からわき起こる意欲や幸福追求に向けた想いは、生活支援が依拠するべき最大のよりどころであり、こうした意欲や想いに寄り添ってこそ効果的な支援がすすめられる。

 

(2)、つながりの再構築 生活困窮者が孤立化し自分に価値を見いだせないでいる限り、主体的な参加へ向かうことは難しい。一人一人が社会とのつながりを強め周囲から承認されているという実感を得ることができることは、自立に向けて足を踏み出すための条件である。新たな生活支援体系は、地域社会の住民をはじめとする様々な人々と資源を束ね、孤立している人々が地域社会の一員として尊ばれ、多様なつながりを再生‣創造できることを目指す。そのつながりこそ人々の主体的な参加を可能にし、その基盤となる。

 

(3)、子ども・若者の未来 生活困窮の結果、子どもたちが深く傷つき、若者たちが自らの努力では如何ともしがたい壁の前で人生をあきらめことがあってはならない。それはこの国の未来を開く力を大きく損なうことになる。生活支援体系は、次世代が可能な限り公平な条件で人生のスタートを切ることができりように、その条件形成を目指す。

 

(4)、信頼による支え合い 新しい生活支援の体系は、自立を支え合う仕組みであり、社会の協力で自助を可能にする制度である。したがってここでは、まず制度に対する国民の信頼が不可欠となる。制度に対する国民の信頼を強めるため、生活保護制度の情報を広く提供し理解を広げつつ、信頼を損なうような制度運用の実態があればこれを是正していく必要がある。

(5)、その際の一つの留意点 支援する側に信頼構築の責務 制度の中では、支援される側と支援する立場の相互信頼が重要になる。支援の名の下に生活困窮者の尊厳と人権が侵されることがあってはならない。同時に、生活困窮者も支援する人々の誠意や努力に応え、社会の一員として積極的な役割を果たせることが大事である。

 

繰り返しになるが、この4つの基本的視点、すなわち(1)生活困窮者の自立と尊厳を重んじること、(2)地域をはじめとする社会とのつながりの再構築、(3)こどもへの学習支援や居場所づくりという生活支援、(4)制度への国民の信頼に基づく、社会の協力で自助を可能にすること、が生かされるとき、「新しい生活支援体系に支えられた自立」が広く私たちの共有財産となるである。

 

5、生活支援の具体的なかたち

 「報告書」は、この「生活支援」の具体的なかたちとして、三つの「かたち」を提示している。それは、第一に「包括的・個別的支援」、第二に「早期的・継続的支援」、第三には「分権的・創造的支援」である。

(1)包括的・個別的支援とは、「尊厳ある自立に向けた支援は、心身の不調、知識や技能の欠落、家族の問題、家計の破たん、将来展望の喪失など、多様な問題群に包括的に対処するべきものである。」

 そのためには、「いわゆる縦割り行政を超えて、地域において多様なサービスが連携し、できる限り一括して提供される条件が必要である。」すなわち多様な生活困窮のポイントごとへの支援を組み合わせた包括的な支援を組み立てるプランの、相談者と協働した策定と施行が求められる。

鬱傾向への精神的ケア、弁護士などとの多重債務の解消プランの策定と債権者との交渉、税金や授業料、保育料などの滞納の段階的解消のための担当課との協議、学習遅れを埋めていく塾や放課後教室の活用、生活資金の借用と返済計画のための家計相談、家計再建計画の策定とその実施に寄り添うこと。就労支援をどの段階から行うか(就労準備訓練か中間的就労に向かうか、一般就労に向けてハローワークとの相談に向かうか、そのための面接訓練、履歴書の書き方など)。

「他方において、自立を困難にしている要因群は、その人ごとに異なった形で複合している。生活困難者それぞれの事情や想いに寄り添いつつ、問題の打開を図る個別的な支援を行うべきである。」

(2)早期的・継続的支援とは、まずできるだけ早期に生活困窮者の隠れた存在とそのニーズに気づくための仕組み作りが求められる。それが「早期的支援」の意味である。「職を失うなどして生活困窮に陥り、社会とのつながりを弱めたとき、できるだけ早期に対処することが支援の効果を高める。生活困窮者が、引きこもりなどで地域社会から見えにくくなったり、窓口相談にやってくる気力を失っていたりすることもふまえて、訪問型を含めた早期的対応が図られることが大切である。他方では早期的対応とは、生活困窮者をやみくもに就労に追い立てることではない。」と指摘している。ここではとくに「アウトリーチ」(訪問型)の重要性が繰り返し指摘されている。

また「継続的支援」とは、「社会的自立から経済的自立へと、個々人の段階に応じて最適なサービスが提供されるような継続的な支援が求められる」ことと述べられている。この早期的・継続的支援では、野洲市の取り組みが参考になる。(参考図1、および参考図2、いずれも野洲市生活相談課資料、26,4,24生活困窮者自立促進支援モデル事業等連絡会議)

ただしこのように、「社会的自立から経済的自立へと」「個々人の段階に応じて」最適なサービスをという発想については、現在のところ修正が加えられている。社会的自立はできても経済的自立、あるいは一般就労実現による就労自立、が困難な生活困窮者が居るからである。精神障害のために正規の、たとえば8時間働けないが、自分の生き方については、適切に援助を求めることができ、社会や人々の協力を得ながら社会的な役割を果たすことができる。そういう意味では「社会的自立」はしているが、経済的自立(就労自立)は難しい人である。重度の身体障碍のある人も多くがそうである。

(3)分権的・創造的支援とは、行政による単線的な支援ではない、民間の柔軟な取り組みを国や自治体がしっかり支える仕組みによる支援を言うようだ。「個々人の事情と段階に応じ、想いに寄り添った支援は、社会福祉協議会、社会福祉法人、NPOや社会貢献の観点から事業を実施する民間企業などのいわゆる社会的企業、民生委員・児童委員その他様々なインフォーマルな支援機構など、民間の柔軟な取り組みが活かされ、国や自治体がこれをしっかり支えることで可能になる。すでに地域ごとに多様な民間団体が活動を展開しており、その達成は新たな生活支援体系においても継承されていくべきである。」

 「その上で、生活支援体系がどのように具体化されていくかは、従来の行政の取り組み、自治体の規模、地域の人口構成や経済のあり方など、地域ごとの多様な条件に応じて異なっていく。生活支援体系の構築は、自治体と民間団体が創造的に取り組むことができる分権的な改革でなければならない。」

 ここで言われている「分権的」という言葉は、行政と民間との分権という意味に近いので、少し特殊な使い方のようである。地方自治体の使う言葉から言えば、「行政と民間との協働」という言葉に近似している。

 

6、生活支援の7つの分野

 「報告書」は、以上のような、包括的・個別的支援、早期的・継続的支援、分権的・創造的支援は次のような7つの分野で展開される、としている。

(1)相談支援 生活困窮者への包括的・個別的支援の出発点となり、早期的・継続的支援を成り立たせる支援の中核である。

(2)就労支援 求職活動や就労に必要な能力形成への支援で、相談支援の拠点とハローワークや公共職業訓練機関、福祉事務所、社会福祉法人、NPOや社会貢献の観点から事業を実施する民間企業などのいわゆる社会的企業の連携等で進められる。

(3)多様な就労機会の提供 直ちに一般就労が困難な生活困窮者に対して、社会的企業などが中心となって多様な就労機会を提供する。

(4)居住確保支援 居住の確保は自立を支える活動の基盤もある。家賃の補助や賃貸住宅の情報提供、住宅の提供などの支援が必要である。

(5)家計相談支援 生活再建のための貸し付けなどを行うと同時に、生活困窮者の生活力を高めるためにも、家計管理などについて支援する。

(6)健康支援 生活の基礎となる健康の保持・増進、疾病の予防及び早期発見等について支援を行う。

(7)子ども・若者の支援 生活困窮者家庭の子どもたちや若者の未来を開くための、学習支援や進学支援などを行う。

 以上の7点のうち、「健康支援」を除く6点は生活困窮者自立支援法に位置付けられた事業となっている。しかし、健康支援については特定の事業としては本法では位置付けられていない。とはいいながら、健康支援は生活困窮者自立支援のためには必須の事業である。鬱や発達障害などに対する相談やカウンセリング、投薬などの医療的ケアの必要性の認識は相談事業のインテーク(最初の窓口での受付から他の機関などへの振り分けなど含む)からアセスメント(相談者が持つ健康上や職業柄の問題、生活困難、家族状況とのそ履歴、期待や希望などの聞き取りによって、課題を詳細につかみ、評価する)では必須項目となる。続いて医療機関への紹介や生活管理の支援も相談内容となる。

 

7、自立の考え方 釧路の三角形から「半就労・半福祉」というかたちへ

 ここで改めて生活困窮者自立支援法に言う「自立」について整理しておこう。生活困窮者の自立については、北海道釧路市の実践から導かれた「釧路の三角形」、「参考図1」がよく知られている。参考図1は、釧路市生活福祉事務所が発行した資料に掲載されているもので、同資料には「事業報告」も載っている。

 参考図1によると釧路市の自立支援プログラムは、直角三角形の底辺に生活保護世帯があり、右の垂直部分に、下から日常生活自立、社会生活自立があり、トップに就労自立がある。図としては、左から右にステップアップしていく図柄となっている。つまり左から右に改善の踏み段を上るかたちとなっている。

この図では、一番下の「日常生活自立」に対応する事業では、「地域生活支援ネットワークサロン」における生活意欲向上事業がある。「えぷろんおばさんの家」では、日常生活で孤立しがちな母子世帯等を対象に、「親子サロン」」「親子料理教室」「就職準備講習会」などへの参加を呼びかけ、他の親子世帯との交流を図り、日常生活への意欲向上を図るとしている。

 その上の「社会生活自立」に対応しては、「就業体験的ボランティアプログラム」として「動植物園環境整備ボランティア体験事業」などがある。中高齢者や引き込もり等で、未就労期間が長期である等の事情により就労意欲に欠ける者を対象として、ボランティアとして「動植物園環境整備」、つまり清掃事業を体験することで、社会参加と勤労意欲の形成を目指す、としている。2012年度には23名が参加している(延べ参加者は470名)。

 ほかに公園管理ボランティア、障がい者作業所ボランティア、介護施設でのボランティア、スポーツ施設でのボランティア、病院での話し相手ボランティアなどの事業があり、146名が参加している。

 ボランティアではない就業体験プログラムには、「農園における農作業体験」に21名、知的障がい者授産施設での作業体験事業には27名が参加している。

 そしてトップの「就労支援」では、ハローワークの「福祉から就労」支援事業に82名が参加して、そのうち69名が就労を果たしている。ほかに14名が自立している。また生活保護の就労支援員による就労支援では200名が事業を受けて、104名が就労している。ほかに生業扶助による資格取得(運転免許、ヘルパー研修など)に67名がチャレンジして41名が就労している。

 しかし、このような「釧路の三角形」については、釧路市としても就労自立を一律にめざすものではなく、日常生活自立、社会生活自立、就労自立はそれぞれが独立した意義があるもので、並立しているという考え方が示されている。その辺を、専修大学の高橋祐吉教授が次のように紹介している(高橋祐吉「生活保護受給者の就労支援」後藤・安田記念東京都市研究所『都市問題』20147月号)。

 「釧路市によれば、今日では就労自立のみが自立の最終形態なのではなく、就労自立と社会生活自立と日常生活自立のそれぞれがともに自立の最終形態であり、三者は並立的な関係にあるのだという。注目すべき大事な指摘であろう。」(59頁)

 「三つの自立がともに求められているのであり、個々の受給者にとってはその時々によって優先する自立も変わっていくことになる。三つの自立は並列の関係にあるだけではなく、循環しているともとらえられているようなのであるが、こうした指摘も興味深い。」

 すなわち、生活困窮者自立支援法に言う「自立」とは、日常生活自立を果たし、社会生活自立も達成して、さらに就労自立という経済的自立を果たすというかたちだけを指すものではなくなる。ここに「半就労・半福祉」という新しい自立形態が積極的な意味を持って現れてくる。

 この「半就労・半福祉」という生活自立のかたちは、「中間的就労」あるいは「社会的就労」が前提とする働き方でもある。「半福祉・半就労」とは、「生活保護や障害年金などの福祉給付や公的な所得充填などと、働いて得た収入をあわせて生活するという考え方である。しかし、この考え方は広く受け入れられているわけではない。」(参考文献、本田等8頁)

「半福祉・半就労という新しい働き方・生き方がモデルとして広く社会に受け入れられるためには、まだまだ時間がかかるかもしれない。しかし、もしそれが実現すれば、「福祉」は現在のような形ではなく、私たちの誰もが生活や仕事で大きな困難に見舞われた際に、もっと手軽に使えるものに生まれ変わるだろう。」(同前9頁)。

しかし現在ではまだ、「中間的就労」「社会的就労」というかたちは、最低賃金以下の労働と、社会保険非適用と長時間労働といった不安定な雇用をつくってきたブラック企業が悪用しそうな仕組みである。その点からも、この事業では中間的就労事業所は、適切な都道府県による監査対象とするとしている。

 

 

 

脚注

この「地域生活支援ネットワークサロン」は、20007月に日置真世さんたちがNPO法人として設立したもので、07年に旧北電寮を活用して設立した「冬月荘(とうげつそう)」が特に有名。このサロンは、高齢者、子ども、障がい者、子育て中の母親といった対象者を限定しない。さらに対象者も地域社会の担い手として社会参加の機会を創出し、雇用を作ってきている。2014年現在、釧路市内に21カ所、スタッフは150人、年間事業収入は43000万円(10年度)。(同NPO法人ホームページから)

 

地域生活支援ネットワークサロン設立趣意書

1、私たちは障害を持つ子供の親として、または障害当事者として、あるいは支援者やその仲間として、一緒に地域で生きようと共に歩んできました。そして、それぞれの活動を通して地域で暮らすことの大変さや不安を強く感じてきました。

例えば、閉鎖的な環境の中で情報に振り回されながら子育てに不安を感じている母親たち。とりわけ子どもに障害がある場合にはさらに不安は強く、生きる力を失うこともしばしばです。そして障害を持っているというだけで、幼児期から施設や特殊教育の場など、特殊な社会の中で生きることが当たり前になってしまう現実。学校教育を終えた後には生活の場も居場所も保障されない現実。更に、根強い社会の差別や偏見。一方では、日々報道される子供たちの荒れや犯罪が示すように、障害のあるなしや年齢、性別や立場に関わらず、誰もが生きることへの危うさや不安を抱えています。

 しかし、私たちは今までの活動を通し、どんな人も自分の人生を自分の力で創り上げる「力」を持っていることを確信しています。今、不安でいっぱいの現実の中にあって、ひとりひとりの力は小さく、できることは限られているかもしれません。でも、ひとりひとりはがまた誰の代わりでもなくかけがえのない存在として、何かができることも確かです。私たちは地域で生きる中でぶつかるたくさんの壁に目をそむけず、諦めることなく、それらの問題を解決しようとする主体となることを決意しました。

 誰もがいきいきとした生活をおくることのできる地域となっていくためには、人が集い、人が繋がり、情報が集まり、そこから新たな知恵が生まれる必要があると思います。

地域生活支援ネットワークワロンは、どんな人でも思いを語り元気を充電できる集いの場を提供し、そこに集う人たちを結び付け、集まった情報をコーディネートします。そして、一人一人の思いに応え、夢を着実に実現するために、釧路地域の「人」や「知恵」を総動員できるような、人と情報のネットワークを創っていく「強い意志を持った事業体」として構想し、設立します。」

 

7、生活困窮者はどこに

 ところで「生活困窮者」は誰を差し、どこにいるのだろうか。戦術の厚労省の説明資料中(25,12,10)の参考資料によれば、「現在生活保護を受給していないが、生活保護に至る可能性のある者で、自立が見込まれる者」として次のような例示がある。

・福祉事務所来訪者のうち生活保護に至らない者は、高齢者等も含め年間約40万人(平成23年度推計)

・非正規雇用労働者 平成12年:26.0%→平成24年:35.2%

・年収200万円以下の給与所得者 平成12年:18.4%→平成23年:23.4%

・高校中退者:約5.4万人(平成23年度)、中高不登校:15.1万人(平成23年度)

・ニート:約60万人(平成23年度)、引きこもり:26万世帯(平成18年度厚労科研調査)

・生活保護受給世帯のうち、約25%(母子世帯においては、約41%)の世帯主が出身世帯も生活保護を受給(関西国際大学道中隆教授の平成19年度の某市調査)

・大卒者の貧困率が7.7%であるのに対し、高卒者では14.7%、高校中退者を含む中卒者では28.2

 

現実に、各自治体が生活困窮者にアプローチしているのは、税などの滞納者としてである場合が多い。先の野洲市の場合でも、高齢福祉課では介護保険料の滞納状況について、子ども課では保育料と学童保育料の滞納状況について、保険年金課では後期高齢者医療保険料の滞納について、納税推進室では、県市民税、国民健康保険料、固定資産税、軽自動車税などの滞納について、学校教育課では給食費の滞納について、上下水道課では上下水道料金の滞納について、住宅課では市営住宅の家賃の滞納について、それぞれ滞納者の情報を把握し、生活相談課につなぐ窓口となっている。

 (特活)地域ケア政策ネットワークの「市町村生活困窮者自立計画 策定の手引き」(20143月)は、大森彌東大名誉教授が座長でつくられたものだが、その中に出てくる大分県臼杵市の「生活困窮者自立計画案」では、「生活困窮に陥っている可能性がある人を見出していくきっかけ」として次のような表を示している。

 

表3 生活困窮者の見込み

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新規生活保護受給相談者数

生活保護受給世帯

住民税非課税世帯

国保税滞納世帯

水道料滞納世帯

生活福祉資金利用世帯

65歳以上単身世帯

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 いずれにしても、生活困窮者へのアプローチは、野洲市などをモデルに、税務課や教育委員会学校部会など市民と接する現課と生活困窮者自立相談機関が日常的に連絡を取りあって情報の共有を行い、一つの窓口で一緒になって相談に乗るような経験を積み重ねる必要がある。また調整会議など調整連絡会議棟を通じた、ケース検討などで、情報や生活支援ケースの共有が不断にはかられる必要がある。

 

おわりに

 最後に、朝日新聞が野洲市の取り組みを紹介した20131213日の記事を参考に挙げておきたい。

「滋賀県野洲市の男性(58)は、一昨年9月末、アパート1階の自室で自殺を図った。昼過ぎにベッドに身を横たえ、結束バンドを首に巻き付けた。

 電気工事の仕事は減り、10万円を切る月収で半年以上しのいできた。貯金を取り崩し、残り数万円。3年前に離婚して家族はいない。どうせ生きていても――。結束バンドの一端をつかみ勢いをつけて引いた。のど仏に食い込み、うめき声をあげた。

 そのとき、外から自分の名前を呼ぶ大声が聞こえた。玄関を開けると男女二人が飛び込んできた。市役所の「市民相談室」(当時)の職員だった。

 男性は月56千円の家賃を1年近く、月7万円の車のローンも半年ほど滞納していた。見かねた知人が男性を相談室に連れて行ったのは同じ年の8月末。自殺未遂はそれから1か月後のことだった。

 男性が自殺を図った日の午後3時ごろ、男性は債務整理のために相談室から紹介された弁護士に遺書めいたファックスを送っていた。弁護士から知らせを受けた職員2人が自宅に急行。間一髪で間に合った。

 命に別状はなく、男性は病院を後にした。だが自宅で一人にするわけにはいかない。2人は男性の親類宅を訪ね歩き、落ち着きどころを見つけた。

 男性は2人に心を開いた。「本当に親身になってくれた。だから素直に相談しようと思えた。」初めて相談に訪れたときは野球帽を目深にかぶり「どうせ、もう無理や」と口癖のように言っていたが、命を救われたあとは窮状をすべて明かした。

 生活保護の利用を勧められた。市役所の担当課に前もって話をしてくれたおかげでスムーズに申請できた。市役所に派遣されているハローワークの職員にもつなげてもらい、新たな就職先も見つけた。

 昨年2月、製造機械の取り付け工事の仕事に就き、生活保護からも抜け出せた。もう死のうとは思わなくなった。

 琵琶湖の南東に広がる野洲市は人口約5万人。市民生活相談課は市役所1階にある。生活が苦しい人の相談にワンストップで対応する相談室として20064月、全国に先駆け本格始動。今年になって課に昇格した。

 職員は7人。困窮の原因を探るためじっくりと話を聞く。生活再建に必要な支援メニューを考え、多重債務なら弁護士に。失業ならハローワークの職員に、生活保護が必要なら担当課につなぐ。昨年度、ハローワークの職員につないだのは125人。88人が職を得た。

 相談課の窓口に自ら訪れる人は少ない。『悩みが深刻な人ほど言い出さない』と富田尚秀課長。支援を必要とする生活困難者をどう見つけるかが最大の課題という。

 野洲市ではほかの課が困窮者を見つける”目“になり、相談課に案内することが多い。昨年度の新規相談者227人のうち、6割強の147人はほかの部署や機関からの紹介だった。

 紹介元には、相談課から相談者の現況が欠かさず報告される。自立に向けた成功体験を共有することで一体感が育まれ、また相談が舞い込む好循環につながる。

 税や公共料金の滞納の理由を探れば貧困に行き着くことが多い。担当課は支払いが滞る市民を相談課に案内し、掘り起こす。民間とも連携し、昨年5月から市内の賃貸物件を管理する10社の協力を得て、家賃滞納者を紹介してもらう仕組みを整えた。

 『あと一歩のおせっかいができるかどうか。やる気と覚悟があれば、どの自治体でもできる。』市民生活相談課の生水裕美専門員は言う。」

 

 ここには、アウトリーチによる「早期的・継続的」支援、相談者の尊厳と主体性を大事にする「親身の相談」と「よりそう支援」、弁護士やハローワークと相談課の職員の連携、担当課と相談課の成功体験の共有、など私たちが汲み取りたい多くの実践がある。

 

参考文献

1、社会保障審議会『生活困窮者の生活支援の在り方に関する特別部会報告』平成25125日。

2:厚生労働省『新たな生活困窮者自立支援制度について』(資料1 平成25.12.10新たな生活困窮者自立支援制度に関する説明会一部修正)。

3、野洲市市民生活相談課『生活困窮者自立促進モデル事業について』(資料12 平成26.4,25生活困窮者自立促進支援モデル事業等連絡会議)。

4、高橋祐吉「生活保護受給者の就労支援 多様な自立を支援する社会的包摂の試み」後藤・安田記念東京都市研究所『都市問題』第105号、20147月号。

5、澤井勝「ハローワークと自治体の連携」同上『都市問題』20147月号。

6、渡辺寛人「『労働』という視点からの就労支援批判」同上『都市問題』20147月号。

7、櫻井純理「基礎自治体による就労セイフティーネットの構築――豊中市の雇用・就労支援政策」大阪市政調査会『自治体セイフティーネット』20142月。

8、本田由紀、櫻井純理、筒井美紀『就労支援を問い直す――自治体と地域の取り組み』勁草書房、20145月。

9、(特活)地域ケア政策ネットワーク『市町村 生活困窮者自立支援計画(仮称) 策定の手引』平成263月。

10、鈴木直美「釧路市の自立支援プログラムと社会的排除・包摂概念」専修大学社会科学研究所月報第582号、20112月。

11、高橋祐吉「釧路調査覚え書き――自立支援、「中間的就労」そして働くということ」同前。

12、町田俊彦「基礎的自治体における雇用政策と地方財政」同月報第592号、201210月。

13、高橋祐吉「大阪調査覚え書き――自治体による就労支援のさまざまなかたち」同月報第597号、20133月。

14、五石敬路「自治体の就労支援施策の現状と課題」大阪市政調査会『自治体のセイフティーネット』20142月。

15、生水裕美「だから仕事はおもしろい――市民の消費生活トラブル、解決します」自治研中央推進委員会『月刊自治研』20141月号

16、行岡みち子「グリーンコープの生活再生相談室から見える生活困窮者自立支援法」同前『月刊自治研』20143月号。

17、菊池まゆみ「藤里町社会福祉協議会の実践報告 CSWとして取り組んだ引きこもり等支援事業」『地域福祉実践研究』第5号、20146月。