社会福祉と分権改革(概説 福祉のこれまでとこれから）
（初出：東京法令出版「シリーズ図説 地方分権と自治体改革」戦後のわが国の社会福祉は、戦争の傷跡を修復する時期を経て、1955年ごろから高度経済成長にかけて整備されてきた。昭和20年代は、戦傷者や引揚者、失業者（生活保護・失業対策・身体障害者福祉法）、戦災孤児（旧児童福祉法）、などへの対策が中心であったが、1960年を前後して、医療保険と年金保険において「国民皆保険」制度が曲がりなりにも整備され、救貧政策から国民的な施策への展開が行われてきた。
現在の日本の社会保障の体系は、次のようになっている。まず社会保険としての年金保険、医療保険、2000年4月から動き出した介護保険、および雇用保険がある。
これらの社会保険は、いずれも深刻な財源問題に直面している。医療保険では、高齢者医療の拡大傾向による各医療保険者の負担が、各保険の運営を難しくしている。同時に、財政再建を求められている国家財政への負荷も拡大している。年金では、将来世代の年金財源が保障できるか、という問題に直面している。そのために、年金支給年齢の引き上げや、給付水準の引き下げが政策課題となっている。
また社会福祉では、高齢者の介護に介護保険制度が導入されたが、これは、一面では旧来の「日本型福祉社会論」では、介護地獄から多くの家族を解放できず、現役世代の負担をも重くするという認識があるからだといえる。
これは同時に、社会福祉における「選別主義」から「普遍主義」への転換の流れと、市場の仕組みの導入が加速せざるをえないことでもある。また、福祉サービスの供給主体を、国家に一元化せずに、多様な主体が担うような仕組みへの転換（福祉多元化、福祉ミックス）が図られている。
このような日本の戦後システムの一つとして社会保障全体を組み替えていこうとする政策方向を、厚生省は「社会保障構造改革」という。この動きは、1990年代の後半から制度改正として順次着手されてきた。
その方向として、次の４つが掲げられている。
第一には、年金、医療、福祉などの縦割りの制度を横断した枠組みで再編成する。
第二は、個人の自立を支援する利用者本位の仕組みを重視することである。情報開示をすすめるこことで、個人が良質なサービスを適切な費用で選択できるようにしていく。
第三は、公私の役割分担と市場原理の活用である。今後は、基礎的・基盤的な需要に対しては公的に保障し、上乗せは個人が自由に民間サービスを選択できるようにする。
第四には、全体としての公平・公正さの確保。高齢世代と現役世代のあいだ ,資産を持っている者と持っていない者との均衡と、給付と負担の公平・公正を図っていく。
（２） 社会福祉基礎構造改革
このような社会保障構造改革の一環としての社会福祉基礎構造改革は、一連の制度改革として進行中である。
第一には、90年の福祉8法改正に続き、介護保険法の制定と施行に伴う社会福祉諸法の改正、および地方分権一括法の制定と施行に伴う、これら諸法の改正を受けて、2000年の6月に制定された社会福祉事業法等の改正がある。
まず社会福祉事業法の名称を「社会福祉法」に改める。第二に、利用者の立場に立った社会福祉制度を構築するために、行政が行政処分によってサービス内容を決定する措置制度を廃止し、利用者が事業者と対等な関係に基づいてサービスを選択できる利用制度に移行させる。なお、公費助成は現行水準を維持し、要保護児童に関する制度などにおいては措置制度を存続させる。このため、身体障害者福祉法を改正し、支援費支給制度を導入する。支援費は、あくまで障害者など利用者が申請して支給を受けるもので、施設や事業者は、利用者の自己負担分とこれら支援費を代理受領するという利用者が自らサービスを選択するという建て前を保障しようとするものである。
第三には、痴呆性高齢者、知的障害者、精神障害者など自らの意見表明に困難がともなう利用者の権利を守るために、地域福祉権利擁護制度を法律によって位置付けた。これは1999年11月から設置され始めたもので、基幹的な市区町村社会福祉協議会を第一線機関として位置付け、ここが初期相談を受けるとともに、都道府県社会福祉協議会におかれる地域福祉権利擁護センターなどの支援を受けながら、市町村社協が支援計画を策定し、生活支援員を派遣することとなる。
生活支援員は、まず痴呆性高齢者などにたいして福祉サービスの利用援助を担う。福祉サービスに関する情報の提供、助言を行い、利用申し込みの代行や、契約締結などの手続きを助ける。さらに苦情解決制度の利用ができるよう援助する。
第二には、契約に基づき、日常的な金銭管理を担う。すなわち福祉サービスの利用料の支払や、預金通帳や土地家屋などの権利証を預かるなどの財産管理を行う。
また、都道府県レベルにおいてであるが、福祉サービスに関する苦情解決の仕組みを構築することとされた。中心は、都道府県社協に設置されることが予定される、「福祉サービス運営適正化委員会」となる。これは一種のオンブズマン制度である。福祉サービスの利用者は、事業者およびそれが提供するサービスに関する苦情を、直接に事業者にいうことも、適正化委員会に申し立てることも、都道府県に申し出ることもできる。
さらに、身体障害者相談支援事業など新たに９事業が、社会福祉事業として法定されることとなった。
（３） 福祉国家から福祉社会へ
社会保障構造改革の背景には人口の急速な高齢化がある。高齢化は、高齢者の寿命が医療技術の発展や、住宅事情の改善、栄養状態の変化などによって飛躍的に伸びたこと、および女性の特殊合計出生率の劇的な低下による少子化によって、現行の社会保障制度の制度設計のときの予想をはるかに超えて進んでいる。
もうひとつの背景は、高度経済成長の終焉という経済的な要因である。わが国の場合、1950年代後半から、1980年代まで度重なる景気の波をくぐりながら基本的には高度経済成長を持続してきた。しかし、90年代初めのバブル経済とその崩壊後、既に予測はされていたが、本格的な低成長（ときにはデフレ経済）の時代に入っている。これは、産業構造の成熟化（一時は脱工業化社会ともいわれた）にともなう傾向である。
同時に、1970年代前半から明確になった地球環境問題の重大さは、1992年6月、リオデジャネイロでの国連地球環境会議におけるアジェンダ21（「持続可能な開発のための人類の行動計画」）に集約されたように、サステイナブル・デブロップメント、すなわち持続可能な成長という考え方に到達している。20世紀型の経済成長は、特に先進国においては許されない時代にはいっているのである。
このような諸制約のもとで、将来世代の負担を軽減し、安定した生活条件を維持、確保し、さらにより安心できる社会を構築することが求められている。
この動きは、ヨーロッパ先進国における福祉国家の成立と成熟、そしてそのゆらぎにそれなりに対応している。わが国は福祉国家といえず、いわば準福祉国家であるが、その見直しについては、世界的な潮流の中にある。
福祉国家とは、ごく大まかに言えばイギリス、ドイツ、フランス、スェーデンなどのヨーロッパ諸国において、19世紀後半からの準備期間を経て、20世紀半ばの1950年代に基礎が整い、1960年代にひとつの達成を見た社会システムである。
第一次オイルショックをへた1970年代にその危機が指摘され、1980年代のサッチャーとレーガンの新保守主義、マネタリズムの逆風にあったが、福祉国家の基本的な枠組みについては、維持されてきた。特にヨーロッパ諸国では、ＥＵの統合のという大きな政治的枠組みの改革のもとで、その新たな発展が模索されているといってよい。すなわち、福祉国家がもたらした国民的生活水準や権利擁護と保障制度、そしてその民主主義的な政治制度をより洗練したものにしながら、一方でアブセンティズムのような弊害をともなうあまりにも肥大化した国家への一元的な権限と資源の集中、その再配分という機構そのものの改革がすすんでいる。
それは、一言で言えば、「福祉国家から福祉社会へ」とでも言うべき改革である。それは、国家と社会の新しい関係を再構築する作業でもある。
（４） 福祉多元化社会と非営利部門
福祉国家の定義として、次の例が示唆に富む。「市場の諸力の働きを修正しようと組織的権力が、目的意識的に行使されている国家である。すなわち、第一に、個人と家族にその仕事や資産の市場価値とは関係なく最低の所得を保障することによって、第二に、放置すれば個人と家族を危機に陥れることになる一定の『社会的事故』（たとえば、疾病、老齢、および失業）に個人と家族が対処できるように危険の幅を縮小することによって、そして第三に、全ての市民が、合意されたある一定範囲の社会サービスに関して利用できる最善の基準を提供されるように保障されることによって、である」（脚注）
福祉国家は、国家責任の強化を中心として、原則として全ての国民を対象とする平等主義と、租税または均一拠出型の社会保険による均一給付（ベヴァリッジ原則）から出発したイギリス、スェーデン、デンマークなどのアングロ・サクソン、北欧を第一類型とする。第二の類型は、主として労働者を対象にした、所得比例拠出・給付の社会保険から出発したドイツ、フランスなどのヨーロッパ大陸諸国である。
なお日本は福祉国家とはいえない。せいぜい準福祉国家である。国民皆保険制度をもつなどそれなりに整備されてはいるが、その理念、給付水準、利用者の権利性からみれば準福祉国家であるというほかない。今回の社会保障構造改革と社会福祉基礎構造改革は、少なくもその理念においては、ようやくこの水準を抜けようとしている。（アメリカも社会保険としての医療保険制度を持たないなどやはり準福祉国家である。）
類型の差異にもかかわらず現在の福祉国家の展開の共通した方向は、先にも見たように財政制約からの年金給付水準の見直しとならぶ「福祉多元化」の流れである。
この流れは、同時に、イギリスなどに顕著であるが、「市場化」の流れでもある。しかしまた、非営利のボランタリーな組織が新たな位置づけを得るようになった、「市民化」の流れでもある。既に指摘されているように、これからの福祉社会モデルは、次のような４部門からなると考えられる。
（１）インフォーマル部門 （家族や親族、さらに世代を超えた拡大家族、近隣住民、友人などによる日常的な援助、支援活動）
（２）非営利部門 （協同組合、ＮＰＯ、ボランタリー組織による援助活動）
（３）営利部門 （株式会社などによるサービスの提供と販売）
（４）政府部門 （主として地方自治体による直営サービス）
つまり「公・共・私」の新しい組み合わせに他ならない。
（５）ノーマライゼイションの原理
福祉領域での分権改革は、先にも見たように人手を介したサービスを、なるべく地域において保障するという方向で進んできた。これは同時に福祉施設の位置付けの変更でもあった。ここ10年来、厚生省の施策の中心に置かれるようになったノーマライゼイションという考え方も、その基本は知的障害者を巨大施設へ隔離収容してしまうことの反省から生まれている。
ノーマライゼイションという原理の生みの親といわれるデンマークのバンク・ミッケルセンは、第二次世界大戦において、ナチスの占領下でレジスタンスに加わり、投獄された経歴を持つ。戦後、政府に入り福祉担当になったとき、当時のデンマークでも普通のことであった施設での処遇が、ナチスの強制収容所となんら変わりがないのではないかという反省が生まれた。
財政的にいえば、高齢者の自立的な日常生活を助ける在宅福祉のほうが、おおむねコストが低い、ということもこの分権化の流れを推進してきた動因のひとつである。巨大な施設に過度に依存した福祉システムは、利用者にとってその権利を守りにくくするとともに、結局社会的な、財政的なコストが高いものにつくということがようやく広くみとめられつつあるといってよい。
特に、高齢者数の急速な増加がこれからやってくる日本の場合、まずどのようにして要介護高齢者をつくらないか、という問題がもっとも重要な社会的な課題である。家に閉じこもりがちな高齢者や障害者が、気楽に街に出て暮らしを楽しむような地域社会と都市をつくることこそ、もっともコストの低い、効率的な都市である。生活と余暇を、乳幼児から90歳の高齢者まで、重度の障害者から元気な若者まで、日本人から在住する外国人まで、さまざまな年齢層の男女が、それぞれの居場所を確認できる、開かれた居心地の良い都市と町こそが造られなければならないのである。
（6）バリアフリー社会へ
このことは、バリアフリーのデザインの目指すところでもある。バリアフリーとは、もともとアメリカの都市計画プランナーの技術として発展してきたものである。日本の場合は、1970年代後半に、東京都町田市が、「車椅子で歩けるまちづくり」という政策目標を掲げ、そのための都市計画事業を実施したところ始まるといってよい。町田市は当時の国鉄の駅（町田駅）を移動し、銀行の店舗を誘導してペデストリアンデッキをもうけるなど画期的な取り組みを進めた。
2000年の6月に、運輸省、建設省、国家公安委員会（警察庁）、自治省の共管の法律、「高齢者、身体障害者等の公共交通機関を利用した移動の円滑化の促進に関する法律」（通称、交通バリアフリー法）が成立した。この法律では、主務大臣が基本方針を示すが、重点整備地区では、市町村がバリアフリー化の重点的・一体的な推進を図るための基本構想を作るよう定められている。
この市町村の交通バリアフリー基本構想づくりは、重点整備地区という場所的限定があり、義務化されたものではなく努力目標であるという点、基本構想や事業計画の策定に市民参加、特に当事者参加の規定がないなど、かなり不備なものである。しかし、基本構想とそれに基づく事業計画については、建設省、運輸省、都道府県公安委員会、都道府県との協議をまとめる中心に市町村が位置づけられ、JRや各鉄道事業者やバス事業者の協力規定もおかれるなど、積極的に活用することから、まち全体のバリアフリー化から、全ての人の活動と交流をよりしやくするユニバーサル・デザイン化をすすめる契機となることが期待される。
（7）市町村の障害者プラン
国の障害者プランは、「障害者対策に関する新長期計画」に合わせて、1996年から2002年までの７ヶ年計画となっている。このプランは、1990年11月の身体障害者基本法の制定と前記長期計画によりつつ、政府の関係19省庁からの政策をまとめることによって、住宅、雇用、教育、通信・放送などかなりの生活領域をカバーするようになっている。その視点は、ノーマライゼイションとリハビリテーションの理念のもと、以下の７つである。
（１）地域で共に生活するために
（２）社会的自立を促進するために
（３）障害の除去（バリアフリー化）を促進するために
（４）生活の質（ＱＯＬ）の向上をめざして
（５）心の障壁（バリア）を取り除くために
（６）安全な暮らしを確保するために
（７）わが国にふさわしい国際協力・国際交流を
この障害者プランを受けて、各都道府県、市町村でも、障害者プランの作成が進んでいる。たとえば、表２の奈良県大和郡山市の「ふれあいこおりやま いきいきぷらん」は、1996年に行った「障害者福祉に関する調査」、および1995年制定の「奈良県住みよい福祉のまちづくり条例」などを踏まえて、1998年3月に策定された。その体系は、（１）保険・医療、（２）育成・教育、（３）雇用・就労、（４）地域生活、（５）まちづくり、（６）社会参加、からなっている。策定にあたっては、障害者福祉の関連団体による「懇話会」をもうけている（残念ながら本格的当事者参加ではない）。このような自治体計画の策定とその実施結果の評価システムの構築が求められている。